Hernieuwd veiligheidsdenken: dronewaarnemingen in Nederland

Europa bevindt zich momenteel in de grey zone, de fase tussen vrede en oorlog. In deze competitiefase nemen hybride tactieken voor spionage, sabotage en beïnvloedingsoperaties, die de nationale veiligheid in Nederland kunnen bedreigen, toe. Commerciële en kleine drones hebben recentelijk het dagelijks leven beïnvloed. De groeiende media-aandacht voor de droneactiviteiten leidt tot maatschappelijke bezorgdheid en verhoogt de perceptie van onveiligheid. De huidige competitiefase vraagt om herziening van het veiligheidsdenken. De benodigde nationale capaciteit kan via Artikel 3 van het NAVO-verdrag worden uitgebreid en internationale samenwerking geïntensiveerd. Samenwerking met (inter)nationale partners is essentieel voor het tijdig herkennen van hybride dreigingen en het nemen van passende maatregelen. De Koninklijke Marechaussee heeft vanuit de Politiewet een belangrijke rol in force protection ter bescherming van civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen en de burgerluchtvaart en in de opsporing van verdachten van spionage en sabotage via drones. Hierbij kan de KMar vanuit haar politietaak om legitieme bijstand van andere krijgsmachtdelen verzoeken voor bijvoorbeeld counterdrone-operaties.

Oefening van een scenario waarin een aanslag op de metro is gepleegd met een drone. Foto MCD, Sjoerd Hilckmann

In Nederland worden steeds vaker ongeïdentificeerde commerciële en andere kleine onbemande luchtvaartsystemen (hierna: drones) waargenomen in de nabijheid van militaire terreinen en overheidsgebouwen.[1] Waar deze dronewaarnemingen voor Nederland relatief nieuw zijn, is dit in Oost-Europese landen al langer dagelijkse realiteit. Zo hebben Estland, Letland, Litouwen en Finland al jarenlang te maken met uiteenlopende hybride dreigingen zoals spionage-, sabotage- en beïnvloedingsoperaties waarvoor ook tactische kleinere en commerciële drones worden gebruikt.[2] Voor deze landen zijn dergelijke activiteiten een terugkerend fenomeen dat steeds minder invloed heeft op de dagelijkse bedrijfsprocessen.[3] Hybride dreigingen zijn een combinatie van militaire, politieke, economische en informatietactieken die op een veelzijdige manier worden ingezet om met minimale kosten en risico’s macht en invloed in de regio uit te oefenen.[4] Attributie van deze hybride activiteiten wordt bemoeilijkt door de dubbelzinnigheid die van de intentie van de dreigingen uitgaat en de verhulling van de (in)directe opdrachtgever.[5]

Met de Baltische staten heeft ook Polen herhaaldelijk melding gemaakt van drone-waarnemingen en sabotageacties gericht op onder andere spoorweginfrastructuur.[6] Terwijl drone-activiteiten met een (semi)ontwrichtend karakter eerder in Oost-Europa plaatsvonden, verschenen deze in 2023 ook in West-Europa. In 2023 werden voor het eerst drones gesignaleerd nabij energie-installaties voor de kust van Noorwegen.[7] In 2025 kwamen daar nieuwe waarnemingen in Noorwegen en tegelijkertijd Denemarken bij.[8]

Sinds de zomer van 2025 zijn er ook dronewaarnemingen in België, Duitsland en Nederland nabij civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen.[9] In Nederland zijn er verschillende waarnemingen gedaan boven civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen die invloed hadden op de dagelijkse bedrijfsvoering.[10] Deze dronewaarnemingen krijgen veel aandacht in de media, wat leidt tot tal van (ongefundeerde) analyses op diverse (online) fora. De toegenomen mediabelangstelling leidt tot groeiende maatschappelijke onrust, wat een sneeuwbaleffect aan online content veroorzaakt, mede doordat populariteit van content de algoritmen van sociale media beïnvloedt.[11] Naarmate meer informatie over de dronewaarnemingen beschikbaar wordt, groeit ook de perceptie van onveiligheid onder de bevolking.

Vanuit militair en veiligheidsperspectief roepen de waarnemingen vragen op wie hiervoor verantwoordelijk is en welke (onderliggende) doelstellingen worden nagestreefd. Dit leidt vervolgens tot de vraag wat dit betekent voor het nationale veiligheidsperspectief, zoals het handelingskader bij korte afstandsluchtverdediging en de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden, zowel binnen nationale kaders als via internationale samenwerkingsverbanden. Dit artikel beschrijft hoe drones kunnen worden ingezet als instrument binnen hybride operaties in grey zone competition en analyseert hoe de toenemende complexiteit en intensiteit van dergelijke activiteiten het nationale veiligheidsdenken beïnvloedt.

De recente dronewaarnemingen in Nederland en andere Europese landen vinden plaats in een fase tussen oorlog en vrede: de zogeheten grey zone competition. Foto Rijksoverheid

Grey zone competition en de beïnvloeding van het veiligheidsdenken

De recente dronewaarnemingen in Nederland en andere Europese landen vinden plaats in een fase tussen oorlog en vrede: de zogeheten grey zone competition. Deze fase is feitelijk een competitiefase die wordt gekenmerkt door toenemende geopolitieke spanningen en (in)directe statelijke dreigingen.[12] Drones worden als instrument in deze competitiefase ingezet, waarbij tegenstanders als Rusland gebruikmaken van provocerende strategieën. Om het gebruik van commerciële en kleine drones als hybride dreiging te doorzien, is het essentieel om ook het perspectief van de tegenstander beter te begrijpen.

Waar het Westen onder de NAVO-alliantie handelt volgens internationaal en nationaal recht, en in geval van het bereiken van de drempelwaarden van een gewapend conflict, collectieve verdediging via Artikel 5 van het NAVO-verdrag of Artikel 2(4) van het Handvest van de Verenigde Naties worden ingeroepen, kent Rusland dergelijke drempelwaarden niet. Vanuit Russisch perspectief wordt voornamelijk provocerend geopereerd binnen de manoeuvreerruimte die het Westen biedt.[13] Deze ruimte ontstaat doordat Nederland en andere landen inconsistent acteren op (gecoördineerde) operaties, waardoor (meer) manoeuvreerruimte ontstaat.[14] Het benutten  van geboden en nieuw ontstane manoeuvreerruimte via de inzet van non-kinetische middelen is niet nieuw en staat bekend als liminal manoeuvre.[15] Rusland past het sinds het pre-Sovjettijdperk toe met een stijl die maskirovka genoemd wordt.[16]

Rusland gebruikt maskirovka enerzijds om zijn tegenstanders in algemene zin te misleiden door operaties te verbergen en anderzijds het eigen handelen te maskeren, waarbij Moskou zich zwakker of sterker voordoet dan de werkelijkheid.[17] Maskirovka is een paraplubegrip dat vele verschijningsvormen kent en vier principes omvat:

• een bepaalde vorm van wreedheid die wordt gebruikt om de tegenstander via gemanipuleerde ideeën en indrukken ertoe te bewegen onjuiste inschattingen van de situatie te maken;

• alle maskirovkapogingen moeten een bepaalde geloofwaardigheid bevatten die tegenstanders iets laat geloven wat in werkelijkheid niet zo is;

• herhaling van maskirovkapatronen moet worden vermeden, om voorspelbaarheid te voorkomen en

• het gebruik van maskirovka vindt continu in zowel oorlogs- als vredestijd plaats.[18] De terugkerende kernelementen van maskirovka zijn verhulling en bedrog.[19]

Rusland maskeert zijn ware intenties van specifieke operaties doordat de tegenstander zich blijft afvragen tegen welke (reële) dreiging hij zich moet wapenen en welke gelegitimeerde reactie vervolgens passend is. Tegelijkertijd zorgt de ambiguïteit rond de intenties van droneactiviteiten door mogelijk Rusland al voor een maatschappelijk gevoel van onveiligheid. Hoewel recente droneactiviteiten nog niet zijn geattribueerd aan Rusland is dit scenario, zoals eerder geschetst, wel voorstelbaar. Het gebruik van kostenefficiënte kleinere drones door Rusland[20] past ook in Moskou’s narratief van afschrikking van tegenstanders zoals het Westen en voedt de oorlogseconomie.[21] Bovendien gebruikt Moskou westerse beschuldigingen van droneactiviteiten voor zijn  binnenlandse politiek om aan te tonen dat het Westen feitelijk een hybride oorlog voert tegen Rusland.[22]

Russische strategie en het effect op de westerse samenleving

Rusland hanteert in zijn operaties een zero-sum game-benadering: elk verlies voor de tegenstander wordt gezien als winst en vice versa. Het ontplooien van hybride tactieken zoals spionage, sabotage en beïnvloedingsoperaties (via sociale media) creëert maatschappelijke onrust.[23] Dit leidt ertoe dat westerse landen worden afgeleid door – in dit geval – dronewaarnemingen en daarmee de aandacht en mogelijk prioriteiten verschuiven. Hierin maakt het niet uit of de activiteiten een reële dreiging vormen, zolang de activiteiten als dreiging worden gepercipieerd is het doel van het verzwakken van de tegenstander en dus eigen gewin bereikt.[24] Het disruptieve effect op de dagelijkse bedrijfsvoering is hierin leidend; de middelen zijn daaraan ondergeschikt.

Bij veel van deze droneactiviteiten blijft het de vraag of er sprake is van een directe of indirecte statelijke dreiging. In de analyse lijkt een binaire interpretatie te worden gebruikt: ofwel het is een directe dreiging die onmiddellijke opschaling en anticipatie vereist, of niet. Ongeacht de reactie bereikt Rusland door de gecreëerde maatschappelijke onrust en verstoring van dagelijkse processen al één van zijn doelstellingen.[25] Of de drone-inzet daadwerkelijk een inbreuk vormt op de statelijke soevereiniteit of slechts een verstorende situatie van dagelijkse activiteiten oplevert, is hierin ondergeschikt; de perceptie van onveiligheid heeft een disruptief en daardoor verzwakkend effect.

 

Ongeacht de intentie van de bestuurder of mogelijke (statelijke) sponsor zijn droneactiviteiten boven civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen vanwege het disruptieve effect ongewenst en in veel gevallen verboden. Foto Rijksoverheid, Loes Spruijt-van der Meer
 

Ontwrichtend karakter en scenario’s

Hoewel de maatschappelijke weerbaarheid in Nederland geleidelijk toeneemt, raken de dronewaarnemingen een gevoelige snaar en veroorzaken zij maatschappelijke onrust. Voor een lange tijd werden droneactiviteiten als safety-risico aangemerkt, bijvoorbeeld voor de vliegveiligheid. Recentelijk worden deze activiteiten steeds meer gelabeld als security-risico,  waardoor autoriteiten als de NCTV meer in beeld komen. De media suggereren al snel dat een statelijke actor, mogelijk via een proxy, verantwoordelijk is voor deze drone-activiteiten.[26] Hoewel er aanwijzingen zijn dat de toename van dronewaarnemingen als hybride dreiging (door een statelijke actor) kan worden gezien, is het belangrijk om alternatieve scenario’s niet uit te sluiten. Een te sterke focus op één scenario kan leiden tot hypersensitiviteit, een onevenredige inzet van capaciteit en mogelijk voorbarige escalatie, terwijl er ook andere verklaringen mogelijk zijn.

Er moet bijvoorbeeld nog steeds rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een verdwaalde drone, die door een burger met bonafide intenties wordt bestuurd. Deze persoon kan puur uit interesse voor de locatie of door onwetendheid op het verkeerde moment op de verkeerde plek zijn.[27] Een ander scenario is dat een of meerdere personen, mogelijk gerekruteerd door online (statelijk geaffilieerde) organisaties, drones laten vliegen boven civiele en militaire overheidsterreinen en overheidsgebouwen om een reactie uit te lokken die vervolgens geanalyseerd kan worden. Een derde mogelijkheid is dat een statelijke actor via een criminele of andere malafide organisatie een persoon, via bijvoorbeeld de applicatie Telegram, betaalt om drones boven gevoelige plekken te laten vliegen, enkel en alleen om een reactie uit te lokken.

Ongeacht de intentie van de bestuurder of mogelijke (statelijke) sponsor zijn droneactiviteiten boven civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen vanwege het disruptieve effect ongewenst en in veel gevallen verboden. Maar wanneer de intentie of modus operandi van de bestuurder onbekend is, moeten alle scenario’s openblijven. Tegelijkertijd kunnen de drones een dreiging voor de veiligheid zijn die weggenomen moet worden, bijvoorbeeld wanneer zij zich bevinden bij terreinen of gebouwen waar dat niet is toegestaan.
 

Hernieuwd veiligheidsdenken en handelingsperspectief

Waar Rusland inzet op misleiding, kiezen westerse landen zoals Nederland in de huidige competitiefase voor een zorgvuldige analyse van droneactiviteiten voorafgaand aan anticipatie. Hierbij ligt de nadruk op het achterhalen van de eigenaar of bestuurder, het attribueren van de activiteiten aan een (statelijke) actor en soms het correleren van deze activiteiten met andere activiteiten.

Het zorgvuldig analyseren en waarborgen van fundamentele rechtsbeginselen is enerzijds cruciaal om via opsporingsmiddelen een redelijke verdenking vast te stellen en daarmee optreden te legitimeren. Zoals dat bijvoorbeeld het geval is bij een verdenking van spionage-, sabotage- of beïnvloedingsoperaties ten behoeve van een buitenlandse mogendheid, zoals vastgelegd in artikel 98D van het Wetboek van Strafrecht. Hierbij dient opgemerkt dat sabotage een bereik kan hebben van non-kinetisch verstoring van (bedrijfs-)processen tot kinetische vernieling van zaken. Van non-kinetische sabotage kan bijvoorbeeld sprake zijn als een overheidswebsite of server is gehackt waardoor het gebruik van de website of server onmogelijk is gemaakt. Van kinetische sabotage kan sprake zijn als een spoorweg is vernield waardoor goederenvervoer niet (langer) plaatsvindt. De strafbepaling van artikel 98D kan worden gebruikt voor het duiden van dronewaarnemingen, waarbij de bewijslast beperkt blijft tot het slechts aantonen van voorwaardelijke opzet.[28] Tegelijkertijd kost het verrichten van opsporingsonderzoek tijd. Deze tijd is vaak essentieel in de anticipatie op de mogelijke verstoring, en schade te voorkomen of beperken, wanneer drones over civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen vliegen.
 

Samenwerking met (inter)nationale partners

Het proactief bestrijden van drone-activiteiten als hybride dreiging vraagt om nauwe samenwerking tussen (inter)nationale partners. Deze incidenten vormen primair een veiligheidsaangelegenheid in de grey zone-competitiefase tegen een onbekende, mogelijk statelijke, tegenstander. Doordat er geen sprake meer is van een vrede noch van een oorlogssituatie ontstaat er ruimte om via het NAVO-verdrag de samenwerking te intensiveren, met name door gebruikmaking van Artikel 3 en – in bepaalde situaties – Artikel 4.

Artikel 3 van het NAVO-verdrag richt zich op het voortdurend versterken van zowel de individuele als collectieve verdedigingscapaciteit van de lidstaten. Hierbij staat niet alleen zelfhulp centraal, maar ook het gezamenlijk versterken van de verdediging van het bondgenootschap. Het uiteindelijke doel is het waarborgen van de veiligheid en onafhankelijkheid van de NAVO-lidstaten.

Gezien eerdere en waarschijnlijk toekomstige dronewaarnemingen in buurlanden zoals Duitsland en België is een gezamenlijke regionale trendanalyse van grote waarde om patronen en uitdagingen te herkennen. Foto MCD

Bovendien biedt Artikel 3 de ruimte om, buiten de nationale veiligheidskaders, internationale samenwerking te versterken, met daarin de nadruk op regionale samenwerking. De regio West-Europa kent namelijk een ander dreigingsniveau dan bijvoorbeeld de regio van de Baltische staten in Oost-Europa. Het primair clusteren van informatie en analyses per regio zal bijdragen aan een betere situational awareness over waargenomen patronen van droneactiviteiten evenals trends. Gezien eerdere en waarschijnlijk toekomstige dronewaarnemingen in buurlanden zoals Duitsland en België is een gezamenlijke regionale trendanalyse van grote waarde om patronen en uitdagingen te herkennen en proactief evenals effectief te kunnen reageren.[29] Een van de uitdagingen kan zijn dat verschillende organisaties en partijen in bepaalde mate bevoegd zijn om in specifieke gevallen handhavend of opsporend op te treden. Deze uitdaging kan leiden tot versnippering van bevoegdheden waardoor vertraging in handelen kan ontstaan. Obstakels in versnippering van bevoegdheden worden ook in België en Duitsland ondervonden.[30] Een tegenstander kan (in lijn met de Russische stijl van liminal manoeuvre) de bestaande jurisdictie-uitdagingen ook gebruiken door bewust in deze grensgebieden te opereren, door competentievraagstukken uit te buiten. De verkregen inzichten kunnen vervolgens gedeeld worden met andere Europese regio’s om een betere situational understanding van de mogelijke dreiging evenals successen van het (pro)actief en repressief handelen te krijgen.

In een verder escalerend scenario kan, in specifieke gevallen, ook Artikel 4 van de NAVO worden ingeroepen, zoals Polen onlangs deed.[31] Dat artikel maakt het mogelijk om een concrete kwestie formeel voor te leggen aan de Noord-Atlantische Raad van de NAVO, zodat mogelijke vervolgstappen in aanloop naar een Artikel 5-situatie besproken kunnen worden.

Nationaal perspectief: rolverdeling en verantwoordelijkheden

Binnen het nationale kader moet duidelijk worden vastgesteld welke veiligheidsactoren betrokken zijn bij de dreigings- en trendanalyse, detectie en handhaving bij droneactiviteiten rondom civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen. Het daadwerkelijk wegnemen van de dreiging via droneactiviteiten kan zowel een veiligheids- als een militaire connotatie hebben. Uit de feiten en omstandigheden in de veiligheidsdreigingsanalyse evenals het latere opsporingsproces zal blijken of een statelijke actor mogelijk betrokken is bij de activiteiten. Pas wanneer uit de analyse en het opsporingsproces blijkt dat er sprake kan zijn van een (statelijke) dreiging moet daarnaar gehandeld worden. In de opsporing van een verdachte speelt de marechaussee een prominente rol. Deze organisatie heeft zowel een militaire als een politietaak, en conform artikel 4(1)(C)(D)(E) van de Politiewet is zij belast met onder andere:

• de uitvoering van de politietaak op de luchthaven Schiphol, andere aangewezen luchtvaartterrein evenals de beveiliging van de burgerluchtvaart;

• het verlenen van bijstand alsmede samenwerken met de politie op het gebied van bewaken en beveiligen van objecten en diensten en

• de politietaak uitvoeren op terreinen onder beheer van de minister van Defensie (kazernes, vliegbases en marinehavens).

De verantwoordelijkheid voor de bewaking en beveiliging van militaire terreinen en andere onderdelen van Defensie ligt initieel bij de uitbater van het terrein en is verder belegd bij de Defensie Bewakings- en Beveiligingsorganisaties en operationele commando’s.[32]

De opsporing van dronebestuurders, als verdachten van het overtreden van het vliegverbod in een gecontroleerd luchtruim, maar ook als (mede)pleger en medeplichtige aan spionage en/of sabotage, valt onder de juridische kaders van rechtshandhaving. Daarmee valt de opsporing van deze verdachten onder de politietaak van de Nationale Politie en indien het over onder andere defensieterreinen, aangewezen luchthavens en verboden plaatsen gaat, of als er defensiebelangen zijn geschaad, ook onder de politietaken van de marechaussee zoals omschreven in artikel 4 van de Politiewet. Deze politietaken beogen het beëindigen van het strafbare feit, de inbeslagname van daarvoor vatbare onderwerpen zoals de drones en de opsporing en vervolging van de verdachten.

Daarnaast ligt er ook een taak voor diensten die verantwoordelijk zijn voor de (gewapende) beveiliging van objecten en subjecten, namelijk het leveren van force protection. Met het leveren van force protection aan bijvoorbeeld civiele- en militaire- overheidsterreinen en overheidsgebouwen worden bewakings- en beveiligingsmaatregelen bedoeld die de kwetsbaarheid van faciliteiten, materieel en personen minimaliseren.[33] Het ligt in de rede dat in het kader van deze drone-activiteiten een uitvoeringscombinatie van politietaken plaatsvindt van bewaken en beveiligen (force protection) met het beheersen van veiligheidsrisico’s voor terreinen, gebouwen als personen.

De marechaussee kan bij droneactiviteiten die een mogelijke dreiging vormen voor specifieke gebouwen en terreinen, (tijdelijke) bijstand voor counterdrone-operaties bij andere krijgsmachtdelen vragen. Foto MCD

Wanneer het gaat om dreigingen van militair-specifieke aard, zoals statelijke actoren of statelijk geaffilieerde organisaties met malafide intenties die gericht zijn op sabotage en het ondermijnen van de statelijke integriteit en soevereiniteit van Nederland, kan bredere inzet van de krijgsmacht wenselijk en zelfs noodzakelijk zijn.

De Koninklijke Marechaussee kan per Artikel 62(1) Politiewet 2012 voor de uitvoering van alle aan haar opgedragen politietaken[34] in bijzondere gevallen verzoeken om specialistische bijstand van andere krijgsmachtonderdelen te ontvangen.[35] Dit bijstandsverzoek wordt gekenmerkt door een tekort aan een voor de taak noodzakelijk geachte kwaliteit of kwantiteit van personeel of materieel.[36] Van deze noodzaak is bijvoorbeeld sprake wanneer de nationale veiligheid wordt bedreigd, er zeer snel over voldoende specifieke deskundigheid en middelen moet worden beschikt, deze specifieke deskundigheid en capaciteit in onvoldoende mate aanwezig zijn bij de marechaussee, maar andere krijgsmachtonderdelen deze kennis en middelen reeds bezitten.[37] Zo kan de marechaussee bij droneactiviteiten die een mogelijke dreiging vormen voor specifieke gebouwen en terreinen, (tijdelijke) bijstand voor counterdrone-operaties bij andere krijgsmachtdelen vragen. Ook heeft de marechaussee de unieke positie om informatie uit te wisselen met zowel veiligheidspartners als krijgsmachtonderdelen.

Vooruitkijken: van safety naar security

De huidige competitiefase rondom droneactiviteiten zal naar verwachting de komende jaren aanhouden en mogelijk intensiveren. Dergelijke activiteiten vormen in de eerste plaats een veiligheidsaangelegenheid, vanwege de mogelijke betrokkenheid van een statelijke actor. Wat de situatie complex maakt is dat de doelstelling van deze droneactiviteiten vaak verhuld blijft door de dubbelzinnigheid van de intentie waarmee ze worden uitgevoerd.

Hoewel het vaak onduidelijk blijft wie de daadwerkelijke bestuurder of sponsor van de drone is, staat wel vast dat de loutere aanwezigheid van drones maatschappelijke onrust veroorzaakt. Daarnaast hebben deze activiteiten een verstorende uitwerking op dagelijkse (operationele) bedrijfsprocessen. Het is van belang dat hierin verandering wordt aangebracht, zodat de geplande operationele prioritering de focus blijft.

In het hernieuwde veiligheidsdenken is het noodzakelijk om de samenwerking met nationale en internationale veiligheids- en militaire partners te intensiveren. Deze versterkte samenwerking is essentieel om adequaat te kunnen reageren op hybride dreigingen die kunnen volgen uit droneactiviteiten. Tegelijkertijd is het belangrijk ruimte te bieden aan innovatieve oplossingen. Een voorbeeld hiervan is het tijdelijk onderbrengen van capaciteit van andere krijgsmachtdelen bij de marechaussee (of de Nationale Politie) via een bijstandsconstructie op grond van de Politiewet. Hierdoor worden inzetmogelijkheden tegen hybride dreigingen in het veiligheidsdomein uitgebreid en nemen handelingsopties toe. De legitimiteit van deze constructie waarborgt bevoegdheden en verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld voor het uitvoeren van counterdrone-operaties en het opsporen van verdachten. Op deze manier kan de krijgsmacht gepast, flexibel en effectief inspelen op actuele dreigingen, terwijl andere noodzakelijke capaciteit behouden blijft.