Image
Medio 2016 kondigden de Verenigde Staten aan dat geldopslagplaatsen van Islamitische Staat (IS) werden aangevallen.[1] Dit was een opvallende mededeling, omdat financiële opslagplaatsen volgens het humanitair oorlogsrecht (HOR) doorgaans worden gerekend tot ‘burgerobjecten’ en dus immuun zijn voor aanvallen. Het HOR schrijft immers voor dat uitsluitend militaire doelen mogen worden aangevallen.[2] Maar wat is een militair doel? Hier bestaat veel discussie over. Dit artikel geeft een overzicht van het juridische kader dat van toepassing is tijdens het doelselectieproces (tageting) en onderzoekt de vraag in hoeverre geldopslagplaatsen voldoen aan de definitie van een militair doel.[3]
Cadet-kornet R.R.C. Tutert *
Allereerst beschrijf ik het juridische kader dat van toepassing is op het targeting-proces. Daarna volgt een korte analyse van het financiële systeem van IS. Vervolgens zal worden bezien in hoeverre de definitie van een militair doel zo kan worden geïnterpreteerd dat het aanvallen van de geldopslagplaatsen van IS legitiem is.
Rechtsregels in het targeting-proces
Het aanvallen van militaire doelen is vaak, maar zeker niet altijd, onderworpen aan een uitgebreid targeting-proces. Gedurende dit proces komen de regels aan de orde waar een legitieme aanval aan moet voldoen. Deze zijn grofweg te verdelen in drie categorieën: onderscheid, voorzorgsmaatregelen en proportionaliteit.[4] Dit leidt tot de plicht om voorafgaand aan een aanval drie vragen aan de orde te stellen: is het aan te vallen doel een legitiem doel? Welke voorzorgsmaatregelen worden verlangd? Welke (neven)schade wordt verwacht, en is deze niet disproportioneel?[5]
Onderscheid
De gewoonterechtstudie van het International Committee of the Red Cross (ICRC)[6] onderkent de regel dat aanvallen alleen mogen worden gericht tegen militaire doelen. Civiele objecten moeten gevrijwaard blijven van enige vorm van een directe aanval. Deze regel is vastgelegd in het internationaal gewoonterecht, dat geldt in zowel internationale als niet-internationale gewapende conflicten. Het aanvallen van een civiel object wordt door het Statuut van het Internationaal Strafhof aangemerkt als oorlogsmisdaad.[7]
Volgens de definitie van een militair doel zijn er twee voorwaarden om een object te kunnen classificeren als militair doel.[8] De eerste voorwaarde is dat sprake moet zijn van een object dat naar zijn aard, ligging, bestemming of gebruik een daadwerkelijke bijdrage tot de krijgsverrichtingen levert. De tweede voorwaarde is dat de gehele of gedeeltelijke vernietiging, verovering of onbruikbaarmaking van het object onder de omstandigheden van dat moment naar verwachting een duidelijk militair voordeel oplevert.
Wat betreft de eerste voorwaarde zijn bij de beoordeling of sprake is van een daadwerkelijke bijdrage tot de krijgsverrichtingen drie elementen van belang.[9] Deze elementen zijn gedestilleerd uit de definitie van een militair doel in Additioneel Protocol I (AP I). Allereerst dient sprake te zijn van een ‘daadwerkelijke bijdrage’, daarnaast dient deze bijdrage aan de ‘krijgsverrichtingen’ te zijn. Deze bijdrage hoeft niet aan een specifieke aanval te zijn, maar dient algemeen opgevat te worden. Het moet gericht zijn op ‘military action in general’[10] en dus niet op bijvoorbeeld politieke activiteiten van de opponent. Het derde onderdeel waaraan een object moet voldoen volgens de definitie, is dat het object naar aard, ligging, bestemming of gebruik een daadwerkelijke bijdrage aan de krijgsverrichtingen levert. De aard van een object heeft een connectie met het intrinsieke karakter van een object. Enkele voorbeelden hiervan zijn: wapens, gepantserde voertuigen en command and control- faciliteiten.[11] Een tank bezit duidelijk zo’n intrinsiek karakter, aangezien die volledig is ingericht om ingezet te worden voor krijgsverrichtingen.
Amerikaanse militairen vuren met een M777 A2 Houwitzer tijdens het Mosul-offensief (december 2016), ter ondersteuning van operatie Inherent Resolve, de codenaam voor de militaire acties van de VS en hun bondgenoten tegen de Islamitische Staat die de campagne in Irak en Syrië omvat. Foto U.S. Army
De ligging van een object kan ook meespelen in de bepaling of het een militair doel is. Het object dient zich dan in een gebied te bevinden dat is aangemerkt als militair doel.[12] Met ‘bestemming’ wordt bedoeld het voorgenomen toekomstige gebruik van een object door de tegenstander.[13] Er dienen wel duidelijke indicaties te zijn van dit voorgenomen toekomstige gebruik. Denk bijvoorbeeld aan een hoog object in de omgeving waarbij redelijkerwijs te verwachten is dat bij gevechten in dat gebied het object ter verdediging zal worden gebruikt.
Alleen de mogelijkheid van gebruik is hierbij overigens niet voldoende; er dienen duidelijke aanwijzingen te zijn voor het voorgenomen gebruik. Bij het gebruik van een object is de huidige toepassing van het object van belang. Een normaal woonhuis (burgerobject) dat wordt gebruikt als wapen en munitieopslag kan hierdoor als militair doel worden beschouwd.
De tweede voorwaarde uit de definitie is dat bij gehele of gedeeltelijke vernietiging sprake moet zijn van een ‘duidelijk militair voordeel’ onder de omstandigheden van dat moment.[14] Het object dient dus een ‘onmiskenbare capaciteit om militair voordeel op te leveren’[15] te herbergen. Het desbetreffende militaire voordeel dient altijd aantoonbaar te zijn door de aanvallende, beslissingsbevoegde commandant. Deze draagt de verantwoording en de bewijslast voor de aanval.
Deze beslissing dient te worden gemaakt op basis van de informatie die op dat moment voorhanden is. De commandant dient alle beschikbare informatie in ogenschouw te nemen en op basis daarvan zijn besluit te nemen. Als achteraf nieuwe informatie opduikt is het de commandant niet aan te rekenen dat hij deze informatie niet heeft meegenomen in zijn besluitvormingsproces, tenzij deze informatie redelijkerwijs als bekend zou moeten zijn verondersteld. In de juridische wetenschap wordt dit ook wel de Rendulic Rule[16] genoemd. De vraag of naast direct militair voordeel, indirect militair voordeel ook genoeg basis kan bieden voor een rechtmatige aanval, komt verderop in dit artikel aan de orde.
Voorzorgsmaatregelen
Als gedurende het targeting-proces het beoogde doelwit als potentieel militair doel wordt aangemerkt, dan is de volgende stap de vraag of nadelige gevolgen voor burgerbevolking kunnen worden verwacht. Indien kan worden verwacht dat nevenschade zal optreden, moet worden beoordeeld of er voorzorgsmaatregelen kunnen worden genomen. Het doel van deze voorzorgsmaatregelen is het voorkomen, of in ieder geval minimaliseren, van de nevenschade.[17]
De voorzorgsmaatregelen zijn echter niet altijd praktisch uitvoerbaar en gaan soms ten koste van het verrassingselement van een aanval. Daarom is het belangrijk nadruk te leggen op de ‘praktisch uitvoerbare’ component van de voorzorgsmaatregelen. Mocht er door een operationele situatie of door een tijdsfactor niet genoeg ruimte zijn om bijvoorbeeld burgers te waarschuwen het gebied te verlaten, dan betekent dit niet direct dat de aanval dient te worden gestopt. Alleen de praktisch uitvoerbare voorzorgsmaatregelen op dat moment zijn dan verplicht.[18]
Vluchtelingenkamp nabij Badoush, Irak. Nadat een beoogd doelwit als potentieel militair doel is aangemerkt, volgt de vraag of er nadelige gevolgen voor de burgerbevolking kunnen worden verwacht. Foto U.S. Army
Het primaire doel van het nemen van voorzorgsmaatregelen is het beperken van nevenschade, samen met het voorkomen van onnodig leed.[19] Artikel 57 van AP I geeft een indicatie van welke voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen. Deze verplichting is een onderdeel van het internationaal gewoonterecht.[20] De gewoonterechtstudie van het ICRC onderstreept het belang van voorzorgsmaatregelen en het bindende gewoonterechtelijke karakter tijdens een niet-internationaal conflict.[21]
Degene die de aanval voorbereidt of het besluit neemt een aanval uit te voeren, heeft de plicht om alle praktisch uitvoerbare voorzorgsmaatregelen te nemen. In de praktijk ligt de verantwoordelijkheid voor het nemen van voorzorgsmaatregelen op verschillende niveaus. In het planningsproces ligt dit bij de commandant en de staf die de planning uitvoert, maar tijdens de daadwerkelijke uitvoering ligt ook een verantwoordelijkheid bij de manschappen op tactisch niveau.[22]
Uit artikel 57 zijn vijf maatregelen te destilleren. De eerste is dat al het praktisch uitvoerbare moet worden gedaan om zeker te stellen dat alleen militaire doelen zullen worden aangevallen, en geen burgers of burgerobjecten of andere objecten met een bijzondere bescherming.[23] De tweede verplichting is alle praktisch uitvoerbare voorzorgen te nemen bij de keuze van middelen en methoden voor de aanval.[24] De derde verplichting is dat een aanval geen doorgang mag vinden indien kan worden verwacht dat de nevenschade buitensporig zou zijn in relatie tot het tastbare en direct te verwachten militaire voordeel.[25]
Het principe van proportionaliteit binnen het HOR is hierin verankerd. De rechtsregels zijn duidelijk omtrent een aanval die disproportioneel is: dit soort aanvallen moeten worden uitgesteld, geannuleerd.[26] Dat geldt ook indien de uitvoering van de aanval is begonnen en alsnog blijkt dat het doelwit geen militair doel is of de aanval naar verwachting toch zal leiden tot disproportionele nevenschade.[27] De vijfde maatregel stelt dat bij een aanval die ook de burgerbevolking zou kunnen schaden, op een effectieve wijze vooraf een waarschuwing dient te worden afgegeven, tenzij de omstandigheden dat niet toelaten.[28]
Proportionaliteit
Het beginsel van proportionaliteit binnen het HOR dient om de balans tussen militaire noodzaak en humaniteit te bewaken. Zoals aangegeven geldt deze regel volgens de gewoonterechtstudie van het ICRC in zowel internationale als niet-internationale gewapende conflicten.[29] Het gaat hierbij om de balans tussen te verwachten tastbaar en rechtstreeks militaire voordeel en de verwachte nevenschade.
Mocht de verwachte nevenschade onevenredig zijn in vergelijking met het te verwachten militaire voordeel dan wordt een aanval geclassificeerd als disproportioneel en is het uitvoeren daarvan dus een schending van het HOR. Het is aan militaire commandanten om deze proportionaliteitsafweging te maken. Er bestaat geen wiskundige formule voor de uitslag ‘proportioneel’ dan wel ‘disproportioneel’. De beoordelingsruimte die dit principe militaire commandanten geeft is overigens wel ingeperkt door de hiervoor genoemde verplichtingen van het nemen van voorzorgsmaatregelen.[30]
Urban Combat Training in kamp Taji, Irak, november 2017. Als de strijd zich in verstedelijkt gebied afspeelt is de kans op nevenschade groot. Foto U.S. Army
Bij het beginsel van proportionaliteit staat de analyse voorafgaand aan de uitvoering centraal. De commandant neemt zijn besluit ‘op basis van alle hem op dat moment ter beschikking staande informatie’.[31] Hier wordt ruimte gelaten aan de militaire realiteit, aangezien de omstandigheden van dat moment meetellen in de afwegingen van de commandant.
Geldopslagplaatsen van IS
In juni 2014 riep Abu Bakr Al-Baghdadi in Mosul het kalifaat IS uit. Sindsdien controleert IS territorium in zowel Irak als Syrië. In dit territorium voert IS een schrikbewind, zoals blijkt uit het grote aantal executies van tegenstanders en burgers. IS is bovendien in het bezit van zwaar materieel, zoals tanks, en in staat om controle uit te oefenen over de bezette gebieden.
Globale financiële situatie van IS
IS beschikt over een ander financieel systeem dan andere terroristische organisaties, zoals Al Qaida. Waar de meeste terroristische groeperingen leunen op donaties ligt de inkomstenbron van IS op ander terrein.[32] IS heeft drie hoofdbronnen voor financiële middelen. Ten eerste heft de organisatie belastingen in het gebied dat ze controleert. Daarnaast verkoopt IS olie van olievelden die ze controleert. De derde hoofdbron wordt gevormd door goederen en contant geld, buitgemaakt tijdens het veroveren van het territorium. Hieronder vallen ook de opbrengsten van de verkoop van culturele goederen.
Verder haalt IS inkomsten uit het eisen van losgeld voor ontvoerde individuen, maar dit wordt niet gerekend tot een hoofdinkomstenbron.[33] Met deze inkomsten worden ook de strijders betaald die vechten voor het kalifaat. De financiering van deze strijders zorgt voor een toestroom aan jihadisten en huurlingen die de wapens oppakken om te strijden voor het kalifaat.
De Britse jihad-specialist Aymenn Al-Tamimi legde gedurende zijn periode in Syrië in 2015 de hand op een begroting van IS.[34] Deze begroting is specifiek van de Deir az-Zor provincie over het jaar 2014 en geeft dus niet de financiële situatie voor het gehele kalifaat weer, maar door de bedragen in procenten uit te drukken van het totale maandbedrag kan toch een goed beeld worden verkregen van de financiële omstandigheden van IS op dat moment. Dit artikel neemt deze ‘begroting’ als uitgangspunt voor de verdere analyse van het aanvallen van geldopslagplaatsen.
De inkomsten van IS zijn als volgt onderverdeeld: olie en gas 27,7 procent; elektriciteit 3., procent; belasting 23,7 procent en beslagleggingen 44,7 procent.[35] De uitgaven van IS zijn geordend in de onderstaande tabel.[36]
Uitgaven Categorieën Percentage (%)
Bases 19,8
Salaris van strijders 43,6
Media 2,8
Islamitische politie 10,4
Diwan al-Khidamat (Service Department) 17,7
Diwan Bayt al-Mal (aid sums) 5,7
Toelichting uitgaven IS
IS geeft een groot deel van zijn budget uit om strijders te financieren (salaris) en te onderhouden (bases). Samen zijn deze twee uitgaveposten goed voor ruim 63 procent van de totale uitgaven van IS in deze provincie. De uitgaven die vallen onder het Service Department van IS staan in het teken van het faciliteren van bijvoorbeeld elektriciteit voor de bevolking. De uitgaven bij Aid sums vloeien ook terug naar de bevolking. Hierbij gaat het om een stelsel van sociale zekerheid in de vorm van uitkeringen.
Het is lastig om aan te duiden in hoeverre financiële motieven een rol spelen voor IS-strijders. De harde kern bestaat uit jihadisten die zo overtuigd zijn van hun religie dat ze blijven vechten, ondanks de verslechterde omstandigheden. IS huurt echter ook huurlingen in. Zo liepen veel strijders in 2014 over van het Nusra Front naar IS omdat IS in die periode hogere salarissen aan zijn strijders bood.[37] Daarnaast vechten er ook strijders voor IS die zowel religieuze als economische motieven hebben, maar exacte informatie hierover ontbreekt.
IS-strijders rijden door Tel Abyad in Noordoost-Syrië, mei 2015, nadat Koerdische groepen hen met Amerikaanse luchtsteun hebben teruggedrongen uit een olierijk gebied in het noordoosten van het land. De verkoop van olie is een belangrijke inkomstenbron van IS. Foto AP
Aanvallen op geldopslagplaatsen
Een militaire functionaris van de VS stelde in 2016 over het aanvallen van geldopslagplaatsen van IS: ‘The destruction in recent months of these targets, deep behind enemy lines – which commanders previously avoided for fear of causing civilian casualties – has seriously damaged the Islamic State’s ability to pay its fighters, govern and attract new recruits’.[38] Hieruit zijn enkele belangrijke elementen te destilleren. Allereerst wordt de angst voor civiele slachtoffers geuit, wat verwijst naar de hiervoor genoemde regels omtrent onderscheid, voorzorgsmaatregelen en proportionaliteit. IS wordt door het vernietigen van contant geld beperkt in zijn capaciteiten om de strijders van salaris te voorzien. Ook wordt de aanwas van nieuwe strijders beperkt in combinatie met het feit dat het voor IS steeds lastiger wordt om controle te houden over zijn gebied. Dit geeft blijk van enig militair voordeel wat behaald wordt met het aanvallen van geldopslagplaatsen.
Generaal Charles Q. Brown Jr, Air War Commander, zei over de nieuwe strategie in 2016: ‘We’re hitting them where it hurts a lot more than we were in the past (…) [and] every bomb now has a greater impact.’ [39] Hiermee wordt het militaire voordeel ook benadrukt, aangezien de tegenstander op deze wijze meer schade wordt berokkend dan met de strategie die de VS voordien hanteerden in de strijd tegen IS.
Om het targeting-proces sneller te laten verlopen is de bevoegdheid tot het autoriseren van aanvallen op doelen waarbij een risico op nevenschade bestaat, verplaatst van Central Command in Tampa naar de operationele commandanten in het veld. Hierdoor verloopt het targeting-proces soepeler aangezien de autorisatie sneller kan worden afgegeven.
Door het versnelde targeting-proces kunnen meer doelen worden gebombardeerd. Tegenstanders hiervan zijn bang voor een verhoogd risico op nevenschade en burgerslachtoffers. De directeur van het Center for Civilians in Conflict is bang dat meer burgerslachtoffers gaan vallen door deze maatregelen omdat meer airstrikes zullen gaan plaatsvinden. Daarom benadrukt hij dat: ‘The drive to defeat ISIS should not result in greater risk to civilian men, women and children’.[40]
De locaties van de geldopslagplaatsen worden opgespoord ‘using a combination of satellite imagery, electronic intercepts and informers’ tips, analysts have tracked Islamic State operatives storing huge amounts of cash in bank vaults, private residences and other hiding places’.[41] Volgens generaal-majoor Peter Gersten, ondercommandant operaties van de internationale coalitie, is naar schatting zo’n 700 miljoen euro aan contant geld van IS vernietigd.[42] Daarvan zou potentieel ruim 300 miljoen dienen als salaris (43.6 procent) voor de strijders. Volgens het Observatorium bedroeg het salaris in deze periode rond de 200 dollar per maand voor Syrische strijders, en voor buitenlandse strijders het dubbele (400$).[43]
Door het vernietigen van 700 miljoen euro kan IS in theorie het jaarsalaris van 125.000 Syrische of Iraakse strijders niet meer uitbetalen. Uit een korte berekening volgt ook dat op papier 62.500 buitenlandse strijders een jaar lang geen salaris kunnen ontvangen na de vernietiging van de geldopslagplaatsen.
Zijn geldopslagplaatsen rechtmatige doelen?
Een positie innemen in de juridisch-wetenschappelijke discussie over de rechtmatigheid van aanvallen op geldopslagplaatsen van IS is complex. De definitie van een militair doel lijkt eenduidig, maar is voor verschillende interpretaties vatbaar. Zo wijkt de interpretatie van de Verenigde Staten van de definitie van een militair doel af van die van de verdragspartijen bij API. De VS spreken van war-sustaining en war-fighting capaciteiten.[44] Ook binnen de juridische wetenschap bestaat discussie over de interpretatie van de definitie van een militair doel. Hierna zullen we eerst bespreken in hoeverre de geldopslagplaatsen door het ‘gebruik’[45] voldoen aan het eerste deel van de definitie van een militair doel. Vervolgens wordt ingegaan op de effecten van de aanvallen in relatie tot het verwachte militaire voordeel. Daarna komen de war-sustaining objecten en dual use objecten aan de orde.
Het gebruik van het object
Uitsluitend militaire doelen mogen worden aangevallen en burgerobjecten moeten worden ontzien. Sommige burgerobjecten kunnen echter hun bescherming verliezen als het gebruik van het object niet meer aansluit bij het civiele karakter. In dat geval wordt het object een militair doel op grond van het gebruik.[46] De vraag is nu of geldopslagplaatsen van IS zodanig worden gebruikt dat het civiele karakter van deze locaties verloren gaat.
Als we kijken naar de begroting en de wijze waarop IS zijn geld besteedt, gaat het overgrote deel naar de strijders. Salarissen en de bases, van waaruit de strijders opereren, vormen 63.4 procent van de uitgaven. Het uitschakelen van geldopslagplaatsen zal dus een aanzienlijke impact hebben op de beschikbare middelen voor deze uitgaven. Als IS zijn strijders minder of niet kan uitbetalen en ook moeite krijgt met het financieren van zijn uitvalsbases, is aan te nemen dat zowel het aantal strijders als hun gevechtsbereidheid afneemt. Omdat het grootste deel van hun begroting in beslag wordt genomen door militair gerelateerde uitgaven is te beargumenteren dat geldopslagplaatsen in hun ‘gebruik’ een militair doel zijn en een daadwerkelijke bijdrage leveren aan de krijgsverrichtingen. Het is hierbij wel van belang dat wanneer door inlichtingen een locatie van een opslagplaats bekend wordt, eerst objectief wordt vastgesteld wat de functie is van die specifieke geldopslagplaats in het systeem van IS.
Complicerende factoren
Wat hierbij complicaties kan opleveren is het tweeledige karakter van geldopslagplaatsen. De Amerikanen hebben in hun targeting-doctrine ‘dual-use targets’ opgenomen. De definitie daarvan luidt: ‘Those targets that are used for both military and civilian purposes, such as power plants that provide electricity to both civilian institutions as well as military command and control centres.’[47] Dit geldt ook voor de geldopslagplaatsen: hierbij kan bijvoorbeeld sprake zijn van een civiele bank waarbij de lokale burgerbevolking gebruik maakt van de voorzieningen van de bank. Maar diezelfde opslagplaats kan ook worden gebruikt om IS-strijders uit te betalen, of uitgaven voor materieel of het onderhoud van bases. Zo kan een geldopslagplaats een tweeledig karakter bezitten. Naar mijn mening kan een dual-use object zoals een geldopslagplaats geclassificeerd worden als militair doel als blijkt dat het object daadwerkelijk een bijdrage levert aan de krijgsverrichtingen van IS. Mocht een geldopslagplaats louter voor civiele doeleinden worden gebruikt, dan is mijn visie dat dit niet aan te merken is als een militair doel.
Het wordt uit de begroting niet duidelijk of IS zijn militair gerelateerde uitgaven en geldopslag in ruimtelijke zin scheidt van de civiele financiële stromen en opslag. Mocht echter uit aanvullende inlichtingen blijken dat het contante geld in een geldopslagplaats voornamelijk wordt gebruikt om salarissen van strijders en de instandhouding van uitvalsbases te bekostigen, dan kan dit worden beschouwd als een rechtmatig militair doel.
Het gebruik van een object voor militaire doeleinden is echter niet genoeg om het als geheel als militair doel te kwalificeren. Het gebruik moet leiden tot een daadwerkelijke bijdrage aan de krijgsverrichtingen in de omstandigheden van dat moment. Die daadwerkelijke bijdrage bestaat in deze casus uit het financieren en onderhouden van uitvalsbases voor strijders van IS. Op de relatie tussen het betalen van strijders en krijgsverrichtingen en het daaruit volgende militair voordeel gaat het volgende gedeelte nader in.
War-sustaining & war-fighting
R. Goodman stelt dat de wetenschappelijke opinie jarenlang werd beheerst door het gedachtegoed dat war-sustaining objects geen rechtmatige militaire doelen zijn.[48] Toch gaf president Obama aan dat de VS, om IS te verslaan, ook war-sustaining capacities van IS zou gaan aangrijpen.[49] De VS maakten een tweedeling in doelen: doelen die direct of indirect bijdragen aan militair vermogen.[50] Het vraagstuk waar de discussie om draait is of een indirecte bijdrage aan militair vermogen ook beschouwd kan worden als een daadwerkelijke bijdrage aan de krijgsverrichtingen.[51] ‘Although terms such as ‘war-fighting’ ‘war-supporting’ and ‘war-sustaining’ are not explicitly reflected in the treaty definitions of military objective, the United States has interpreted the military objective definition to include these concepts.’[52]
Om IS te verslaan zou de VS niet alleen ‘war-fighting’ maar ook ‘war-sustaining’ capaciteiten aangrijpen, aldus president Obama. Foto US Marine Corps
De eerste categorie bestaat uit war-fighting capaciteiten, zoals brandstof die in de militaire voertuigen gaat. War-sustaining capaciteiten, zoals olie die gebruikt wordt om inkomsten te genereren voor de financiering van strijders, worden geschaard onder de tweede categorie. Het onderscheid tussen de twee categorieën kan in de praktijk lastig zijn. In de genoemde voorbeelden gaat het om vergelijkbare ‘objecten’ (olie/brandstof) met een wezenlijk verschillend gebruik ervan. In het geval van geldopslagplaatsen kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een algemene opslagplaats van IS onder war-sustaining capaciteiten geschaard wordt.
Een opslagplaats specifiek voor het uitbetalen van salarissen van IS-strijders zou eerder geschaard kunnen worden onder war-fighting capaciteiten. Volgens de Amerikaanse interpretatie van war-fighting: ‘een indirecte doch daadwerkelijke bijdrage leveren aan het in stand houden (sustaining) van het oorlogvoerende vermogen (war-fighting capability).’[53] Dit onderscheid is van belang aangezien verschillend tegen de status van deze twee categorieën wordt aangekeken. War-fighting capaciteiten zijn breed gedragen rechtmatige militaire doelen.[54] War-sustaining capaciteiten zijn daarentegen controversiëler.
Militaire handboeken
Voor het conflict met IS was de academische visie dat de VS praktisch alleen stonden in het verdedigen van hun opvatting dat war-sustaining capaciteiten rechtmatige militaire doelen zijn.[55] De Amerikaanse positie is dat: ‘economic targets of the enemy that indirectly but effectively support and sustain the enemy’s war-fighting capability may also be attacked.’[56] Volgens Goodman ondersteunen de militaire handleidingen van enkele staten het standpunt van de VS. Zo stelt het handboek van Nieuw-Zeeland: ´Economic targets that indirectly but effectively support enemy operations may also be attacked to gain a definite military advantage.’[57]
Ecuadors Naval Manual neemt de volgende positie in: ´Military objectives are combatants and those objects which, by their nature, location, purpose or use, effectively contribute to the enemy’s war-fighting or war-sustaining capability’[58] De meeste academici hechten echter meer waarde aan het algemeen heersende gedachtegoed wat betreft de onrechtmatigheid van het aanvallen van war-sustaining capaciteiten.[59] In dit gedachtegoed zijn war-sustaining capaciteiten geen rechtmatig doel.
Ook allerlei niet-gouvernementele academische bijeenkomsten namen in het debat een positie in tegen de opvatting van de VS. Tijdens het opstellen van de San Remo Manual[60] in 1994, heeft de San Remo Round Table een definitie waarbij war-sustaining capaciteiten binnen de definitie van militaire doelen zou vallen, krachtig afgewezen.[61] Hetzelfde gebeurde tijdens het opstellen van de Harvard Humanitarian Policy and Conflict Reseach Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare in 2009[62] en de Tallinn Manual[63] in 2013.[64]
W. Parks stelt dat economische objecten militaire doelen kunnen worden indien ze passen binnen de definitie van een militair doel.[65] De ICRC studie stelt: ‘economic targets that effectively support military operations may amount to a military objective, provided that their attack offers a definite military advantage.’[66] C. Byron stelt daarom ook dat: ‘this approach, if accepted, would surely also justify the targeting of a state’s banking system, given the reliance that a state may have on that system in order to finance their military campaign.’[67] Zoals aangegeven, is bij de begroting van IS duidelijk aantoonbaar dat het financiële systeem grotendeels gebruikt wordt om de militaire campagne te financieren in de vorm van strijders en uitvalsbases. Het door de aanvallen vernietigde geld kan hierdoor niet naar de strijders en uitvalsbases vloeien.
Militair voordeel?
De effecten die de aanvallen op de geldopslagplaatsen teweegbrengen zijn ook van belang in de discussie over de rechtmatigheid hiervan. Het vernietigen van deze doelen diep achter vijandelijke linies heeft IS serieus beschadigd in zijn capaciteit om zijn strijders te betalen. Dit schaadt ook zijn capaciteit om gebieden te controleren en een nieuwe aanwas van strijders aan te trekken.[68]
Volgens het tweede deel van de definitie van een militair doel moet het uitschakelen van het doel een ‘duidelijk militair voordeel’ opleveren. De aanvallen op geldopslagplaatsen zullen echter niet direct een grote daling van het aantal strijders veroorzaken. Op de lange termijn kunnen de aanvallen er wel zorgen dat het financieel onaantrekkelijk wordt om voor IS te vechten, wat een belangrijke remmende werking kan hebben op het aantrekken van nieuwe strijders.
Volgens Goodman wordt het idee breed gedragen dat objecten die indirect bijdragen aan militair vermogen te classificeren zijn als militaire doelen.[69] Dit wordt bevestigd door verschillende andere onderzoekers[70] en tevens in de berichtgeving van allerlei nieuwsinstanties. Zo stelt de Dagelijkse Standaard in oktober 2015 al dat de salarissen van de IS-strijders verminderd zijn, en dat dit zelfs resulteerde in het weglopen van strijders.[71] Berichtgeving over het financieel instorten van IS en het verlagen van de salarissen aan zijn strijders blijft tot op de dag van vandaag actueel.[72]
Met het verlagen van de salarissen en het weglopen van strijders wordt een belangrijk effect bereikt in de bestrijding van IS. Het is echter voor discussie vatbaar of dit effect kan worden aangemerkt als een duidelijk direct militair voordeel. Het effect van het reduceren van het aantal strijders is wel voor een belangrijk deel te wijten aan het reduceren van de hoeveelheid geld die beschikbaar is. Het is echter lastig deze oorzaak-gevolg relatie te destilleren uit alle andere omstandigheden die van invloed zijn op het aantal strijders.
In mijn opinie draagt het uitschakelen van geldopslagplaatsen wel fundamenteel bij aan het reduceren van het aantal strijders van IS. Daardoor is het financieel gezien veel minder aantrekkelijk om te vechten voor IS dan enkele jaren geleden en is er een duidelijke remmende werking op de rekrutering van nieuwe strijders. In de bestrijding van de organisatie als geheel zijn dit belangrijke effecten. Aymenn Al-Tamimi omschrijft het als volgt: ‘Ultimately, the most vital IS revenues depend on the continued existence of its bureaucratic structure within the territories it controls (…) as one cannot wholly isolate IS territory from interactions with the outside world, and so cash flows will continue.’[73] Hieruit wordt duidelijk dat IS niet alleen met isolatie aan te grijpen is. In de praktijk is het niet mogelijk IS volledig in een economisch isolement te dwingen. Generaal Brown stelt over de aanvallen: ‘They include the Islamic State’s oil facilities, bulk cash stockpiles and factories for manufacturing roadside bombs.’[74]
Als we kijken naar de cijfers over de uitgaven van IS, wordt mijns inziens een ‘duidelijk militair voordeel’ behaald bij het uitschakelen van geldopslagplaatsen. Het duidelijke voordeel bestaat uit het terugdringen van de capaciteit van IS om militaire uitgaven te doen en strijders te betalen. Het blijft echter wel van belang deze uitschakelingen te zien in het grotere financiële systeem van IS. De Veiligheidsraad heeft unaniem een resolutie aangenomen die stelt dat IS financieel dient te worden aangegrepen.[75] ‘Reaffirming (…) that all States shall prevent and suppress the financing of terrorist acts, (…) including by suppressing recruitment of members of terrorist groups.’[76]
Ook de VN ziet het belang van het financieel uitschakelen van IS. Daarnaast zal er in de toekomst wel met de eerder genoemde manieren om inlichtingen te vergaren goed moeten worden onderzocht welke rol een specifieke opslagplaats in het financiële systeem heeft.
De VN-Veiligheidsraad heeft unaniem resolutie 2253 aangenomen, die gaat over de financiering van terroristische organisaties en stelt dat IS financieel dient te worden aangegrepen (december 2015). Foto VN
Conclusie
De geldopslagplaatsen worden met intelligence bronnen opgespoord. Vervolgens wordt onderzoek gedaan naar de geldopslagplaats in het targeting-proces. Hierna worden de geldopslagplaatsen uitgeschakeld door middel van bombardementen. De gelekte begroting van de Deir az-Zor provincie geeft een belangrijke inkijk in het financiële systeem van IS. Het overgrote gedeelte van de uitgaven in de provincie blijkt militair gerelateerd te zijn, namelijk: salarissen van strijders en het onderhouden van uitvalsbases.
Een geldopslagplaats kan als militair doel geclassificeerd worden als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Hierbij gaat het allereerst om het karakter van de desbetreffende opslagplaats. Is het een civiele bank of juist een centrum vanwaar hoofdzakelijk de salarissen van strijders betaald worden? Indien de opslagplaats hoofdzakelijk voor militair gerelateerde uitgaven wordt gebruikt, kan de locatie zijn civiele karakter verliezen. Het wordt dan een object dat naar ‘gebruik’ een bijdrage levert aan de krijgsverrichtingen.
Dit is echter niet voldoende om het te betitelen als militair doel. Het gebruik moet leiden tot een daadwerkelijke bijdrage aan de krijgsverrichtingen en de uitschakeling van een doel moet een ‘duidelijk militair voordeel’ opleveren. Het uitschakelen van een geldopslagplaats heeft een duidelijk militair voordeel als hierdoor de salarissen van strijders niet meer betaald kunnen worden. Het aantal strijders neemt dan af en het aantal deserteurs neemt toe. Aangezien het niet meer financieel aantrekkelijk is om te vechten voor IS zal ook de aanwas van nieuwe strijders afnemen. Deze remmende werking op het aantal strijders, en daarmee verbonden het militaire vermogen van IS, is uit te leggen als een ‘duidelijk militair voordeel’. Dat maakt een geldopslagplaats, onder voorwaarden, een militair doel.
Het aanvallen van geldopslagplaatsen past binnen de juridische kaders van het targeting-proces indien de geldopslagplaatsen, zoals hiervoor beschreven, te classificeren zijn als militair doel. Dit betekent dat er op het gebied van de rechtsregels omtrent targeting voldaan is aan de eerste regel: onderscheid. Er is dan onderscheid gemaakt tussen burgerobjecten en militaire doelen. Vervolgens is het in de uitvoering van belang dat er op alle niveaus de praktisch uitvoerbare voorzorgsmaatregelen zijn genomen. Als laatste dient een proportionaliteitsafweging gemaakt te worden, zodat het verwachte militaire voordeel in balans is en blijft met de verwachte nevenschade.
Indien aan deze condities wordt voldaan, past het aanvallen van geldopslagplaatsen dus binnen de juridische kaders van het targeting-proces. Daarmee is het naar mijn mening rechtmatig.
* Dit artikel is gebaseerd op de afstudeerscriptie van de auteur aan de Koninklijke Militaire Academie. Speciale dank gaat uit naar mr. J.C. van de Boogaard voor de intensieve begeleiding. Kolonel mr. dr. J.E.D. Voetelink & kapitein mr. drs. K.A. Schönbeck worden bedankt voor de peer review.
[1] New York Times, U.S. Says Its Strikes Are Hitting More Significant ISIS Targets. 2016.
https://www.nytimes.com/2016/05/26/us/politics/us-strikes-isis-targets.html?_r=0.
[2] Zie artikel 48 API en Regel 7 van de ICRC Gewoonterechtstudie.
[3] Voor een analyse van verschillende interpretaties van de definitie van een militair doel, zie M. Aaron, Naar een universele uitleg van een militair doel, MRT (4) 2013, 117.
[4] Henckaerts, J.M,. Doswald-Beck, L,. Customary International Humanitarian Law. ICRC, Cambridge University Press, New York, 2005 (P V & VI).
[5] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 88.
[6] Henckaerts, J.M., Doswald-Beck, L., Customary International Humanitarian Law. ICRC, Cambridge University Press, New York, 2005, 25.
[7] Artikel 8, lid 2, sub (b)(ii), Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof, 1998.
[8] Artikel 52, lid 2, Aanvullend Protocol (I) bij Verdragen Genève, 1977.
[9] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 101.
[10] Dinstein, Y., The conduct of Hostilities under the law of International Armed Conflicts. Cambridge University Press Cambridge, 2004, 87; Sandoz, Y., Swinarski, C., Zimmerman, B., Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949. Martinus Nijhof, Genevè, 1987,§ 2003.
[11] Dinstein, Y., The conduct of Hostilities under the law of International Armed Conflicts. Cambridge University Press Cambridge, 2004, 88; Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 102.
[12]Artikel 52, lid 2, Aanvullend Protocol (I) bij Verdragen Genève, 1977; Dinstein, Y., The conduct of Hostilities under the law of International Armed Conflicts. Cambridge University Press Cambridge, 2004, 92.
[13] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2010, 102.
[14] Ibid, 103.
[15] Ibid, 103.
[16] Boothby, B., The Rendulic ‘Rule’: military necessity, commander’s knowledge, and methods of warfare. In Schmitt, M., Yearbook of International Humanitarian Law. T.M.C. Asser Instituut 12 (2009) 154-155.
[17] Artikel 57, lid 1 Aanvullend Protocol (I) bij Verdragen Genève, 1977.
[18] Ibid, 1-8.
[19] Henderson, I., The Contemporary Law of Targeting. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 158;
Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 121.
[20] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 120.
[21] Henckaerts, J.M,. Doswald-Beck, L,. Customary International Humanitarian Law. ICRC, Cambridge University Press, New York, 2005, 52.
[22] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 125.
[23] Artikel 57, lid 2, sub a(i) Aanvullend Protocol (I) bij Verdragen Genève, 1977.
[24] Ibid, Artikel 57, lid 2, sub a(ii).
[25] Artikel 57, lid 2, sub a(iii) API.
[26] Artikel 57, lid 2, sub b API. Zie ook Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 121.
[27] Artikel 57, lid 2, sub b API.
[28] Ibid, Artikel 57, lid 2, sub c API.
[29] Henckaerts, J.M,. Doswald-Beck, L., Customary International Humanitarian Law. ICRC, Cambridge University Press, New York, 2005, 49.
[30] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 112.
[31] Ibid, 113.
[32] Levitt, M., ‘Targeting the Islamic State's Bottom Line’ 2016, 1. file:///C:/Users/Roy/Downloads/ProQuestDocuments-2016-11-30.pdf.
[33] Hansen-Lewis, J, & Shapiro, J,. Understanding the Deash Economy. Terrorism Research Initiative 2015. Zie: http://www.terrorismanalysts.com/pt/index.php/pot/article/view/450/html
[34] Kossen, E., Gelekte IS-begroting: zo komt het ‘kalifaat’ aan zijn geld. Elsevier 2015. Zie: https://www.elsevierweekblad.nl/buitenland/article/2015/10/gelekte-is-begroting-zo-komt-het-kalifaat-aan-zijn-geld-2699382W/
[35] Tutert, R.R.C., Money makes the bombs go round. Een onderzoek naar de rechtmatigheid van het aanvallen van geldopslagplaatsen, 2017, 49-65.
[36] Ibid.
[37] Zeeuw, H. de., Wie financier die jihadisten eigenlijk? (Antwoord: wie niet?), De correspondent, 2014.
https://decorrespondent.nl/2316/wie-financiert-die-jihadisten-eigenlijk-antwoord-wie-niet/215004523668-a67d9bba.
[38] New York Times, U.S. Says Its Strikes Are Hitting More Significant ISIS Targets. 2016.
https://www.nytimes.com/2016/05/26/us/politics/us-strikes-isis-targets.html?_r=0.
[39] Schmitt, E., U.S. Says Its Strikes Are Hitting More Significant ISIS Targets. New York Times 2016.
https://www.nytimes.com/2016/05/26/us/politics/us-strikes-isis-targets.html?_r=0.
[40] Ibid.
[41] Ibid.
[42] De Volkskrant, 11 januari 2016, VS: ‘Zo’n 700 miljoen euro van geldvoorraad IS vernietigd’ http://www.volkskrant.nl/buitenland/vs-zo-n-700-miljoen-euro-van-geldvoorraad-is-vernietigd~a4290156/
[43] Beemsterboer, T,. IS halveert loon van strijders NRC Handelsblad, 20 jan 2016.
https://www.nrc.nl/nieuws/2016/01/20/is-halveert-loon-van-strijders-1582965-a727739.
[44] Ducheine, P., Pouw, E., ISAF Operaties in Afghanistan: oorlogsrecht, doelbestrijding in counterinsurgency, ROE, mensenrechten & ius ad bellum. Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, 101.
[45] Artikel 52, lid 2. Aanvullend Protocol I bij Verdragen Genève 1997 (internationale gewapende conflicten) 1997.
[46] ICRC, Rule 10. Civilians Objects’ Loss of Protection from Attack. ICRC Customary IHL https://ihl-databases.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_rule10.
[47] U.S. Department of Air Force Pamphlet 14-210, Intelligence Targeting Guide 1998, § A 4.2.2.
[48] Goodman, R., Targeting ‘War-Sustaining’ Objects in Non-International Armed Conflict. New York University School of Law, 2016, 1.
[49] Ibid.
[50] Ibid, 2.
[51] Artikel 52, lid 2. Aanvullend Protocol I bij Verdragen Genève 1997 (internationale gewapende conflicten) 1997.
[52] Department of Defence United States of America, Department of Defense Law of War Manual. Office of General Counsel 2015, 210.
[53] Aaron, M., Naar een universele uitleg van een militair doel. Militair Rechtelijk Tijdschrift 4 (2013) 121.
[54] Goodman, R., Targeting ‘War-Sustaining’ Objects in Non-International Armed Conflict. New York University School of Law, 2016, 3.
[55] Ibid.
[56] ICRC, Customary IHL, United States of America. https://ihl-databases.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v2_cou_us_rule8_sectiong; United States., The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations, 1995; United States., The Commander’s Handbook on the law of Naval Operations. 2007.
[57] New Zealand, Interim Law of Armed Conflict Manual, DM 112, New Zealand Defence Force, Headquarters, Directorate of Legal Services, Wellington, 1992, § 516(5) & § 623(5).
[58] Ecuador, Aspectos Importantes del Derecho Internacional Marítimo que Deben Tener Presente los Comandantes de los Buques. Academia de Guerra Naval 1989, § 8.1.1.
[59] Goodman, R., Targeting ‘War-Sustaining’ Objects in Non-International Armed Conflict. New York University School of Law, 2016, 3; Jachec-Neale, A., The Concept of Military Objectives in International Law and Targeting Practice. Routledge 2015,92 & 105; Turns, D., Research Handbook on International Conflict and Security Law. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2013, 342 & 366.
Dinstein, Y., Legitimate Military Objectives Under the Current Jus in Bello. U.S. Naval War College International Law Studies 87 (2002)145-146.
[60] San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea, 1995.
[61] Robertson, H.B., The Principle of the Military Objective in the Law of Armed Conflict. United States Air Force Academy, Journal of Legal Studies 35 (1997)50-51.
[62] HPCR, Manual on International Law Applicable to Air and Missile Warfare, Bern 2009.
[63] Schmitt, M., Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare, Cambridge University Press, 2013.
[64] Goodman, R., Targeting ‘War-Sustaining’ Objects in Non-International Armed Conflict, New York University School of Law (2016) 3.
[65] Parks, W., International Humanitarian Law Facing New Challenges, 2007, 93.
[66] Henckaerts, J.M., Doswald-Beck, L., Customary International Humanitarian Law. ICRC, Cambridge University Press, New York (2005) 32.
[67] Byron, C., Yearbook of International Humanitarian Law. Cambridge University Press, 2010, 187.
[68] Lederman, M., Is it legal to target ISIL’s oil facilities and cash stockpiles? Just Security, 2016 https://www.justsecurity.org/31281/legality-striking-isils-oil-facilities-cash-stockpiles/.
[69] Goodman, R., Targeting ‘War-Sustaining’ Objects in Non-International Armed Conflict. New York University School of Law (2016) 2.
[70] Bothe, M. & Partsch, K.J. & Solf, W.A., New rules for victims of armed conflicts. Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1982, 324.
[71]Bas van der, P., ISIS verlaagt salarissen van jihadisten. De Dagelijkse Standaard, 2015. Zie: http://www.dagelijksestandaard.nl/2015/10/isis-verlaagt-salarissen-van-jihadisten/.
[72]Bas van der, P., ISIS stort langzaam in elkaar: kan jihadisten in Mosul geen salaris meer betalen, 2017. Zie: http://www.dagelijksestandaard.nl/2017/01/isis-stort-langzaam-in-elkaar-kan-jihadisten-in-mosul-geen-salaris-meer-betalen/ ; Beemsterboer, T., IS halveert loon van strijders 2016. Zie: https://www.nrc.nl/nieuws/2016/01/20/is-halveert-loon-van-strijders-1582965-a727739 ; Pagliery, J., ISIS cuts its fighters’salaries by 50%. 2016. Zie: http://money.cnn.com/2016/01/19/news/world/isis-salary-cuts/index.html.
[73] Zie Bijlage A.
[74] Schmitt, E., U.S. Says Its Strikes Are Hitting More Significant ISIS Targets, 2016.
https://www.nytimes.com/2016/05/26/us/politics/us-strikes-isis-targets.html?_r=0
[75] United Nations Resolution 2253 (2015).
[76] Ibid.