Image
Na zes jaar is afgelopen juni de nieuwe Nederlandse Defensie Doctrine (NDD 2019) verschenen. Hierin is (nog steeds) een belangrijke rol weggelegd voor de zogenoemde geïntegreerde aanpak, of comprehensive approach. In het algemeen wordt gedacht dat deze benadering pas na het einde van de Koude Oorlog tot wasdom is gekomen, eerst op de Balkan, later in Afghanistan. De geschiedenis van interventies leert echter dat de geïntegreerde aanpak op het hoogtepunt van de Koude Oorlog al in VN-operaties werd toegepast. Begin jaren 1960 leidde de VN een omvangrijke missie in het politiek verscheurde en verdeelde Congo. Tijdens die missie was er al een door de VN bedachte, multidimensionale aanpak.
Ismail Boutaleb*
‘I thought for a moment of that classic story that old hands claim depicts the spirit of the Congo. It concerns a tarantula who approached a hippo to carry him across the Congo River on his back: ‘Certainly not’, cried the hippo indignantly, ‘you’ll sting me as I’m swimming and I shall drown.’ But the tarantula insisted he had no such evil intention. ‘I promise not to’, he cried, ‘and besides, why should I? I can neither fly nor swim. If I sting you, we should both drown.’ Although this seemed logical, the hippo still took a lot of persuading. But at last he entered the river with the tarantula comfortably seated on his back. Halfway across, he was horrified to feel a deadly, poisonous sting. As he sank with the tarantula on his back, his last indignant words were: ‘But you promised! And you can’t swim!’ ‘That’s true, my friend’, gulped the tarantula as he, too, sank to a watery grave. ‘But you forgot. C’est le Congo.’[1]
Met dit Congolese volksverhaal sloot de Zweedse generaal-majoor Carl von Horn op 12 december 1960 zijn diensttijd af als Supreme Commander of Force van de Opération des Nations Unies au Congo (ONUC). Zijn sombere gedachte bleek een voorspellende waarde te hebben. De ONUC-missie duurde vier jaar, omvatte op het hoogtepunt bijna 20.000 manschappen en kon met recht een traumatische ervaring voor de VN worden genoemd. Van 1960 tot 1964 probeerde de VN-organisatie het Afrikaanse land te helpen zijn pas verworven onafhankelijkheid in goede banen te leiden. Dit bleek een hels karwei. Etnische onrust, muitende soldaten, rebellerende provincies en de strijd om grondstoffen zorgden voor een explosieve situatie die maar moeilijk te bedwingen bleek.
Zweedse ONUC-militairen komen aan op het vliegveld van Elisabethville, Katanga, augustus 1960. Foto VN
Waar er onder historici en journalisten[2] veel aandacht is voor de militaire kant van deze operatie, voor de assertieve inzet van de VN-blauwhelmen en dan met name de strijd tegen huurlingen, blijft de civiele kant een ondergeschoven kindje, terwijl dit toch ook een van de hoofdpunten van de missie was. Dit heeft grotendeels te maken met het feit dat het huidige denken over vredesoperaties weinig oog heeft voor de civiele kanten van missies uit de tijd van de Koude Oorlog. Toen in 1992 het welhaast monumentale An Agenda for Peace[3] van secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali verscheen, introduceerde hij post-conflict peacebuilding[4] als een ogenschijnlijk nieuw begrip. Daarmee zette hij in op een brede benadering van interventies: niet alleen gericht op veiligheid, maar ook op politieke, bestuurlijke, juridische en sociaaleconomische factoren. Boutros-Ghali’s ‘doctrine’ was echter niet nieuw. Sterker nog, post-conflict peacebuilding kwam in al zijn facetten reeds naar voren in de ONUC-missie in Congo, dertig jaar eerder.
Voorgeschiedenis en aanleiding ONUC-missie
Waarom besloot de VN in augustus 1960 een stabilisatiemissie naar Congo te sturen? Ernest W. Lefever[5] gaf daar kort na afloop van de operatie een helder antwoord op in zijn boek Crisis in the Congo. A U.N. Force in Action: ‘The simple and correct answer is that the [Security] Council had received a specific request for military assistance from a legitimate government, that the request was strongly endorsed by the United States, which did not want to become directly involved, and that it was not actively opposed by any other permanent member of the [Security] Council.’[6] Congo was op dat moment in een chaotische toestand verzeild geraakt. President Joseph Kasavubu en premier Patrice Lumumba verzochten de VN om hulp.
Congo was op 30 juni 1960 onafhankelijk van België geworden. Na 75 jaar Belgische koloniale overheersing was de tijd gekomen het heft in eigen handen te nemen. De vreugde van 30 juni sloeg echter al snel om in wanhoop en chaos. Dat kon in de eerste plaats gebeuren doordat het land totaal onvoorbereid was op onafhankelijkheid. De Belgen hadden de Congolezen niet voorbereid op zelfbestuur, in tegenstelling tot de Britten en Fransen in hun voormalige kolonies.[7] Er waren geen politieke partijen die een breed publiek aanspraken in het etnisch diverse land. De meeste partijen waren tribaal georganiseerd en werden gerund door ongetrainde leiders. Daarnaast waren er nauwelijks Congolezen met bestuurlijke ervaring. De meeste hoge posities werden bemand door Belgen.
De Indiase majoor Gupta dient een vaccinatie toe aan een Congolees kind (Leopoldville, 1962). Foto VN
In de tweede plaats was de Congolese bevolking min of meer ongeschoold. De meeste Congolese kinderen kregen basisonderwijs, maar daarna hield het vrijwel op. De cijfers onderschrijven dat. In 1958 kregen 1,4 miljoen kinderen in Congo basisonderwijs, terwijl het aantal middelbare scholieren bleef steken op 25.000. Met het universitaire onderwijs was het nog beroerder gesteld. Op de dag van de onafhankelijkheid waren er maar dertig afgestudeerden in het hele land.[8] Het gebrek aan vervolgonderwijs was te wijten aan het paternalistische koloniale beleid. De Belgen vonden het simpelweg niet nodig de Congolezen voor te bereiden op onafhankelijkheid en zelfbestuur.[9]
In de derde plaats was er grootschalige muiterij door de Force Publique.[10] Dit nationale veiligheidsleger had louter Belgische officieren, terwijl de onderofficieren en soldaten van Congolese komaf waren. Met de komst van de onafhankelijkheid werden de Belgische officieren weggestuurd en de Congolese soldaten en onderofficieren gepromoveerd. Toen bleek dat de nieuwe regeringsambtenaren zichzelf loonsverhogingen hadden gegeven en het leger daarbij achterwege lieten, begonnen eenheden van de Force Publique te muiten. Op 5 juli 1960 trokken groepen militairen door de straten van de steden Thysville[11] en Leopoldville.[12] Zij plunderden Europese bezittingen en mishandelden of vermoordden de eigenaren.[13] Deze ongeregeldheden zorgden voor grote angst onder de Belgen in Congo. In paniek vluchtten velen de Congo-rivier over naar Frans-Congo.[14]
De uittocht van Belgen en andere Europeanen zorgde ervoor dat het bestuurlijke- en administratieve systeem tot stilstand kwam. De Belgen hadden immers de leidende posities en bestuurlijke ervaring. Daarnaast werd het Congolese leger niet meer gedisciplineerd door Belgische officieren, waardoor de muiterijen zich konden uitbreiden.[15] Als reactie stuurden de Belgen vanaf 9 juli parachutisten-eenheden om de achtergebleven Europeanen te beschermen en de orde en rust te bewaren. Deze actie zette kwaad bloed bij de Congolese regeringsleiders en vormde een van de hoofdredenen van het verzoek aan de VN om blauwhelmen.[16] Ten slotte werd op 11 juli een afscheiding uitgeroepen onder leiding van Moïse Tshombe in de grondstofrijke zuidelijke provincie Katanga. Tshombe, regiopresident van Katanga, wilde geen deel uitmaken van de Republiek Congo. Met behulp van België en huurlingen wilde hij de provincie uit handen houden van de politici in Leopoldville. Premier Lumumba beschouwde hij als een communist.[17]
Congo onder Belgisch bestuur, met in het zuiden de grondstofrijke provincie Katanga. Bron: Universiteit van Luik
Deze factoren zorgden voor een chaotische situatie. President Kasavubu en premier Lumumba beseften dat ze hulp nodig hadden. Daarom dienden ze bij de VN een verzoek in om een troepenmacht te sturen. Ze eisten dat de Belgen het land zouden verlaten en dat er hulp zou komen om de wanorde en chaos een halt toe te roepen. De toenmalige secretaris-generaal van de VN, de Zweed Dag Hammarskjöld, ging in op dit verzoek. Op 14 juli 1960 nam de VN-Veiligheidsraad resolutie 143 aan waarin werd besloten een United Nations Force (UNF) naar Congo te sturen.[18] Deze troepenmacht had vier hoofdtaken: het vervangen en repatriëren van de Belgische militairen, vooral in Leopoldville en Katanga; als vervanging fungeren van de onbetrouwbare en plunderende ANC-troepen; het ANC in een betrouwbare veiligheidsmacht transformeren; en ervoor zorgen dat de UNF zich overal vrij kon bewegen, vooral in Katanga.[19]
De UNF raakte betrokken bij meerdere gevechten. De afscheiding van Katanga vormde een grote bedreiging voor het behoud van de centrale staat. Daarnaast waren de troepen (en huurlingen) van Tshombe niet gediend van VN-troepen in hun achtertuin. Dit leidde geregeld tot gevechten. Met de operaties Rumpunch (augustus 1961) en Morthor (september 1961) werd getracht een einde te maken aan deze situatie. Maar Tshombe gaf zich niet zomaar gewonnen. Hoewel hij in 1962 deelnam aan gesprekken over (her)aansluiting bij Congo, bouwde hij heimelijk zijn troepenmacht uit. Het laatste VN-offensief, Grandslam (december 1962-januari 1963), bezorgde Tshombe de definitieve nederlaag. Zijn leger van huurlingen blies de aftocht en de afscheiding van Katanga was geneutraliseerd. Na de strijd in Katanga werd de omvang van de UNF drastisch teruggebracht. Van maart tot december 1963 daalde het aantal militairen van 20.000 tot 7000. Op 30 juni 1964 werden de laatste VN-troepen teruggetrokken.[20]
Zweedse militairen repareren de spoorbrug tussen Katanga en de rest van Congo. Foto VN
Het plan van aanpak van Hammarskjöld
In resolutie 143 lag de start van het civiele programma van ONUC besloten. Naast militaire assistentie refereert het document ook aan technical assistence.[21] Deze vorm van hulp werd in de dagen na de resolutie verder geconcretiseerd. Toen de Veiligheidsraad op 20 juli 1960 bij elkaar kwam om te praten over de Congo-crisis, vroeg Hammarskjöld de aandacht voor de problemen op korte en lange termijn. Hij vroeg de Veiligheidsraad om de Specialized Agencies[22] in te zetten, de autonome organisaties die door middel van overeenkomsten samenwerken met de VN. Het verzoek werd gehonoreerd en opgenomen in resolutie 145.[23] Hammarskjöld kwam vervolgens op 11 augustus met een plan voor een geïntegreerde aanpak voor de Congo-crisis. Dit plan werd in samenwerking met de nieuwe Congolese regering gemaakt. ONUC Civilian Operations moest dit plan uitvoeren.[24]
In het Addendum nr. 5, waarin Hammarskjöld zijn plan uiteenzette, kwam in de eerste zinnen al naar voren dat hij een geïntegreerde benadering voorstond.[25] Hij schreef: ‘When the Security Council adopted its resolutions on the United Nations Operation in the Congo, it conceived the civilian part of the operation and the military part as interrelated and mutually supporting elements of the assistance. The essential and long-term contribution would be in the civilian field, but it required the establishment of order and security.’[26] Deze aanpak werd deels over bekende wegen bewandeld, maar er werd ook nieuw terrein verkend. Een deel van de civiele activiteiten werd via technical assistence programs en Operational and Executive Personnel (OPEX) programs uitgevoerd. Dit hield in dat VN-specialisten als stafmedewerkers fungeerden bij diverse Congolese ministeries. Deze werkwijze hanteerde de VN ook bij andere missies. Naast deze wijze van opereren creëerde Hammarskjöld een nieuwe groep medewerkers die als consultants de Congolese regering zouden gaan adviseren. Zij vielen rechtstreeks onder de VN en niet onder Congolees bestuur. Ze konden door de Congolese regering om hulp worden gevraagd bij planning en besluitvorming.[27]
De groep consultants werd bekend onder de naam Consultative Group. Ze legden verantwoording af aan de Chief of the Civilian Operations, dr. Sture Linner.[28] De redenen van Hammarskjöld om een nieuwe groep experts aan te stellen lagen besloten in de chaotische situatie in Congo. De dreiging en de zich eigenlijk al voltrekkende ineenstorting van de Congolese staat, noopte de secretaris-generaal tot ambitieuze stappen. In zijn memorandum zei hij: ‘The United Nations must in the situation now facing the Congo go beyond the time-honoured forms for technical assistance in order to do what is necessary.’[29] Met andere woorden: de traditionele vormen van civiele hulp voldeden niet in Congo. De structuur van een Consultative Group die ‘boven’ de Congolese autoriteiten fungeerde was volgens Hammarskjöld noodzakelijk. Toch was hij zich ook bewust van het soevereiniteitsbeginsel. Hij vervolgde zijn redenering met: ‘..but it has to do it in forms which do not in any way infringe upon the sovereignty of the country or hamper the speedy development of the national administration.’[30] Hij realiseerde zich maar al te goed dat zo’n Consultative Group zonder deze ingebouwde clausule een precedent schiep dat nooit geaccepteerd zou worden in de Veiligheidsraad.
Premier Lumumba en secretaris-generaal Hammarskjöld schudden elkaar de hand op het hoofdkwartier van de VN in New York (juli 1960). Foto VN
De Consultative Group adviseerde de Congolese regering op de gebieden landbouw, communicatienetwerken, onderwijs, financiën, buitenlandse handel, gezondheidszorg, training nationale veiligheidstroepen (leger en politie), werkgelegenheid, rechterlijke macht, natuurlijke grondstoffen en industrie en overheidsdiensten.
De meeste consultants werden door de Specialized Agencies aangewezen als hun vertegenwoordigers in Congo. Hammarskjöld voegde ze daarop toe in de Consultative Group. Hierdoor ontstond er een geïntegreerde samenwerking tussen de VN en de autonome Agencies.[31] Voor ieder werkgebied werd een Technical Advisory Group gevormd bestaande uit consultants en experts. De eerste taak van deze groepen was identificatie en rapportage, zodat er een goed beeld gevormd zou worden van de situatie in Congo. Daarna kon er een aanpak worden geformuleerd.[32]
De eerste maanden en problemen rond de ANC
Van identificatie en rapportage kwam de eerste maanden weinig terecht. Het overgrote deel van de tijd waren de VN-medewerkers bezig met het bieden van noodhulp. Er waren voedseltekorten, transport- en communicatienetwerken werkten nauwelijks, ziektes dreigden uit te breken en er was een groot vluchtelingenprobleem. Vanaf september 1960 kon er worden begonnen met het adviseren van de Congolese regering en werden onderzoeken opgestart om na te gaan hoe de problemen op lange termijn konden worden aangepakt.[33] Hoewel de eerste trainingen van Congolezen op het gebied van overheidsbestuur aanvingen, was er een nijpend tekort aan gekwalificeerd personeel. De uittocht van Europeanen zorgde voor veel vacante posities die niet door Congolezen konden worden opgevuld. Hierdoor begon de VN haar eigen dokters, leraren en onderwijzend personeel te rekruteren om dit tekort op te vullen. Van deze groep internationale specialisten maakte ook een Nederlands contingent deel uit. Naast een hospitaalteam van 45 burgervrijwilligers leverde Nederland vanuit de krijgsmacht drie officieren-arts en vijftien onderofficieren-hygiënist aan de VN-missie.[34]
De training van de ANC en de politie waren van cruciaal belang voor de civiele missie. Alleen door het creëren van een veilige situatie zou de civiele missie kunnen slagen. Daarom was het noodzakelijk een interventiemacht te sturen. Hammarskjöld wilde een multinationale, liefst Afrikaanse, troepenmacht inzetten.[35] Maar het bleef zeker niet alleen bij deze landen. Ook het Westen en Azië leverden personeel. Uiteindelijk zouden de VN-troepen vier jaar lang in Congo blijven voordat de overdracht aan de lokale veiligheidstroepen plaatsvond. De training van het Congolese leger – en in mindere mate de politie – verliep zeer moeizaam. In het VN-jaarboek van 1960 wordt gesteld dat de politieke situatie hiervan de oorzaak was.[36] Premier Lumumba wilde dat de UNF de ANC zou ondersteunen. Hij zat zeker niet te wachten op een ontwapening van de ANC, laat staan het vervangen ervan. Ralph Bunche,[37] de Personal Representative of the Secretary-General in Congo, stelde dat de ANC alleen in samenwerking met de Congolese regering kon worden getraind en ontwapend: ‘..way of force offers no possibility for an international body operating in a sovereign country at the invitation of that country.’[38] Met zijn wettelijk juiste, maar enigszins halsstarrige houding, joeg hij missiecommandant Von Horn tegen zich in het harnas. Toen half augustus 1960 ANC-eenheden de wapens weer mochten oppakken, vroeg Von Horn verbijsterd aan Bunche: ‘Have you gone mad Ralph? Don’t you realize that this will mean civil war?’[39]
Von Horn legde de vinger op de zere plek, maar Bunche voelde dat hij niet anders kon. Hij zag het muiterijprobleem in de ANC als een binnenlandse aangelegenheid van een soevereine staat, waarmee de VN zich niet mee mocht bemoeien. Dit voorbeeld gaf aan hoezeer de militairen en de civiele medewerkers van de VN verschillend dachten. Lefever stelde eveneens dat de ontwapening en training van de ANC de verdeeldheid in het land had kunnen verminderen. Zonder militaire steun zouden de diverse facties minder kans hebben, waardoor de creatie van een eenheidsstaat beter zou zijn verlopen.[40] Rosalyn Higgins[41] beschrijft het probleem van politieke verdeeldheid treffend: ‘It has been necessary, at every step, to try to capture for the specific moment a political reality that a day later would have shifted and changed. The changes in internal power within the Congo are the kaleidoscope which is the background to the UN action.’[42] De continue verandering van de politieke realiteit maakte het ontzettend moeilijk de missie tot een goed einde te brengen.[43]
Vluchtelingen van het kamp bij Elisabethville worden ingelicht over hun terugkeer naar huis (juli 1962). Foto VN
Analyse met Agenda for Peace
Het document An Agenda for Peace uit 1992 van Boutros-Ghali stipte diverse punten aan die van toepassing waren op de ONUC-missie. In dit deel van dit artikel worden deze zogeheten comprehensive efforts benoemd en toegepast op drie werkgebieden van de missie in Congo. Hieruit blijkt dat wat Boutros-Ghali in 1992 als ‘nieuw’ presenteerde zich al in de jaren 60 in Congo op grote schaal manifesteerde. Daarnaast zijn er tussen de secretarissen-generaal Hammarskjöld en Boutros-Ghali meerdere overeenkomsten. Beiden hadden ambitieuze plannen met de VN en maakten gebruik van een momentum. Hammarskjöld voorzag een grote rol voor de VN met betrekking tot de dekolonisatie. In de jaren 50 – en vooral in het jaar 1960 – werd een groot aantal Afrikaanse landen onafhankelijk. Door de patstelling tussen Oost en West in de wereld zag Hammarskjöld juist de VN als de organisatie die de dekolonisatie in goede banen kon leiden.[44]
Boutros-Ghali profiteerde op zijn beurt van het einde van de Koude Oorlog. Hij zag de tijd tussen 1945 en 1989 als een periode van verlamming voor de VN. Daarna kon de organisatie echter op de voorgrond treden en werk maken van de wereldvrede.[45] Boutros-Ghali was zich bewust van het unieke moment, hij voelde aan dat hij de kans moest pakken en de ruimte van de Veiligheidsraad kreeg om met nieuwe ideeën te komen: ‘I was at the center of a political effort at consensus building, with a mandate that had no precedent in UN history. In asking the secretary-general to propose a new agenda for peace, the Security Council had delegated a responsibility that hitherto had belonged to the Security Council itself.’[46]
Deze gretigheid in de eerste jaren na de Koude Oorlog omschreef Marrack Goulding[47] als volgt: ‘…though I did not notice it at the time, we were becoming careless. This was partly due to the burden of work but perhaps also to the fact that our judgement had been blunted by the intoxicating effect of peacekeeping’s successes in the years following the end of the Cold War.’ Bovendien was in 1988 de Nobelprijs voor de Vrede toegekend aan de VN-militair; een symbool voor alle VN-vredesmachten wereldwijd. Goulding schreef daarover: ‘For the United Nations, 1987 and 1988 had lived up to their promise; there was a new sense of purpose and achievement.’[48] In die context schreef Boutros-Ghali zijn Agenda for Peace. Maar het optimisme zou in korte tijd plaatsmaken voor pessimisme. De mislukte missies in Somalië (UNOSOM I en II)[49] en voormalig Joegoslavië (UNPROFOR),[50] en het niet ingrijpen bij de volkerenmoord in Rwanda, zorgden voor wereldwijde kritiek op de VN.
Secretaris-generaal van de VN Boutros Boutros-Ghali zag na de Koude Oorlog nieuwe kansen voor de VN om een rol te spelen bij de wereldvrede. Foto VN, Milton Grant
In zijn Agenda schreef Boutros-Ghali het volgende: ‘Peacemaking and peace-keeping operations, to be truly successful, must come to include comprehensive efforts to identify and support structures which will tend to consolidate peace and advance a sense of confidence and well-being among people. Through agreements ending civil strife, these may include disarming the previously warring parties and the restoration of order, the custody and possible destruction of weapons, repatriating refugees, advisory and training support for security personnel, monitoring elections, advancing efforts to protect human rights, reforming or strengthening governmental institutions and promoting formal and informal processes of political participation.’[51] Het was precies deze opsomming van de comprehensive efforts die is terug te vinden bij de ONUC-missie.
Na de eerste maanden van operationele hulp begon de VN in het najaar van 1960 met het in kaart brengen van de bestuurlijke en sociaal-economische problemen die in Congo speelden. De VN-jaarboeken[52] van 1960-1964 geven een goed beeld van het verloop van die civiele missie. 1960 is relevant vanwege de start van de missie en de problemen die daarmee gepaard gingen. 1961, 1962 en 1963 bieden informatie over het civiele programma nadat de ergste nood van de eerste maanden was opgelost. Het jaarboek van 1964 wordt weer interessant vanwege het einde van de missie op 30 juni 1964. Het hoofdstuk over Congo uit het jaarboek van 1960 begint met algemene achtergrondinformatie en de militaire uitvoering. Vervolgens komen de civiele operaties aan bod. Deze informatie is per werkgebied opgedeeld. Opleiding, scholing en training vormden de kern voor de wederopbouw. Het VN-jaarboek van 1962 stelde hierover: ‘Training was the main type of assistance provided in all branches of the Civilian Operations programme.’[53] Onderwijs aan studenten en het opleiden van personeel kwam in elk werkgebied terug. De werkgebieden Military Instruction, Public Administration en Judicature worden hier uitgelicht, omdat die overeenkomen met de comprehensive efforts van Boutros-Ghali. Daarnaast is er ook een gedeelte gewijd aan Education. Boutros-Ghali zei in zijn rapport: ‘Reducing hostile perceptions through educational exchanges and curriculum reform may be essential to forestall a re-emergence of cultural and national tension which could spark renewed hostilities.’[54] Ofwel, onderwijs is noodzakelijk om een nieuw conflict in de kiem te smoren.
Bevoorrading van medische goederen voor de provincie Equateur. Foto VN
Public Administration
Bij de overheidsdiensten waren in Congo twee consultants werkzaam. Deze hadden twee hoofdtaken: het reorganiseren van publieke diensten en het personeelsbeleid en het samenwerken met andere experts van de civiele missies om andere Congolese ministeries te reorganiseren en personeel aan te werven.[55] Ten eerste schreven de consultants een plan voor een nieuw op te richten ministerie, dat de publieke diensten voor haar rekening zou moeten nemen. Daarnaast werd een cursus van twee maanden gegeven aan overheidsambtenaren om ze voor te bereiden op nieuwe werkzaamheden. Als laatste werd de Ecole Nationale de Droit et d’Administration (ENA) opgericht, waar 160 studenten begin 1961 hun opleiding begonnen.[56] Deze studenten werden opgeleid tot juristen en ambtenaren.
In 1961 zette de toename van nieuwe ambtenaren door, maar er waren nog verschillende problemen die opgelost moesten worden. Het plan om een nieuw ministerie op te richten werd verder uitgewerkt. Het ging er vooral om hoe functies werden gedefinieerd: wie was voor wat verantwoordelijk? Daarnaast werd gekeken hoe de ministeries zich tot elkaar moesten verhouden qua jurisdictie. Voor het plan werd ook gekeken naar de inrichting van de overheidsdiensten in de Belgische periode. Op basis daarvan werd onderzocht wat er veranderd moest worden en wat hetzelfde kon blijven.[57] Op de ENA zette de groei van het aantal nieuwe studenten gestaag door. Eind 1961 studeerden 293 Congolezen aan deze school. Hiervan werden 100 studenten in 1963 in het overheidsapparaat aan het werk gezet.[58] Volgens de jaarboeken van 1963 en 1964 zette deze trend door. Daarnaast bracht het einde van de Katangese afscheiding in 1963 nieuwe verantwoordelijkheden met zich mee. Ook daar moest er hulp komen bij het reorganiseren van de overheidsdiensten.[59] Vanaf 1963 werd het tevens mogelijk een aantal internationale experts te vervangen door Congolezen.[60]
Studenten krijgen les over nieuwe landbouwtechnieken aan de Technische School (Leopoldville, 1961). Foto VN
Education
Bij het werkgebied onderwijs werd een senior-consultant aangesteld. Deze consultant kreeg veertien experts toegewezen. Als eerste startten deze met een reorganisatie van het onderwijssysteem. Het Congolese onderwijs moest beter aansluiten op de arbeidsmarkt omdat er grote vraag was naar gekwalificeerd personeel. Ten tweede werd er gekeken naar het koloniale onderwijssysteem om te onderzoeken welke budgetten er nodig waren, wat voor leraren moesten worden opgeleid en waar zij moesten worden ingezet. Begin 1961 werd er samen met het Congolese ministerie van Onderwijs een plan opgesteld om de reorganisatie verder door te voeren. De hoop was dat het ministerie dit op den duur zelf zou kunnen regelen. Door het nijpende tekort aan leraren begon het team van experts kandidaten uit het buitenland te werven. Dit plan liep vertraging op vanwege de onveilige situatie. Veel potentiële leerkrachten wilden niet in een provinciestadje lesgeven terwijl er muitende ANC-eenheden rondzwierven. Verder werd er een begin gemaakt met lerarenopleidingen voor Congolezen. Deze opleidingen waren gericht op leraren voor basisscholen, het middelbaar onderwijs en het technisch onderwijs. Onder deze opleidingen viel ook een programma voor Congolezen om in het buitenland te kunnen studeren.[61]
Het werkgebied onderwijs vergde een lange adem. Ingevlogen leraren verzachtten het ernstige tekort nauwelijks. Het VN-jaarboek van 1961 vermeldde dat er ernstige problemen bleven met het aantrekken van leraren uit het buitenland. In datzelfde jaar werden wel twee projecten gestart om Congolezen op te leiden tot onderwijzer. De Université Pédagogique Nationale (UPN) zag in december 1961 het levenslicht en ontving de eerste zesentwintig studenten om op te leiden. De hoop was dat er binnen vijf jaar jaarlijks tweehonderd studenten zouden afstuderen.[62] De jaren 1962-1964 lieten een gestage groei zien van zowel kinderen die middelbaar onderwijs volgden als nieuw opgeleide leraren aan de UPN. Het aantal kinderen met middelbaar onderwijs steeg van 28.900 in 1959-1960 tot 85.000 aan het begin van het schooljaar 1963-1964.[63] 750 basisschoolonderwijzers kregen cursussen en 76 studenten studeerden aan de UPN. Twintig studenten van deze groep volgden een cursus die tegen het universiteitsniveau aanzat. Bijna 300 studenten volgden een rechtenstudie en 120 studenten volgden technisch onderwijs.[64]
Hoewel het aantal leerlingen en studenten in absolute zin steeg, was er relatief gezien een minimaal verschil. Op een bevolking van 14 miljoen ging het om enkele tienduizenden kinderen en enkele honderden leraren meer. Hier deed de noodzaak van de lange adem zich voelen. De UNF trok zich halverwege 1964 terug, maar het civiele programma was nog lang niet voltooid. In zijn rapport verklaarde Hammarskjölds opvolger U Thant: ‘There remained the objectives of rendering technical assistance and of continuing to assist the Government in the maintenance of law and order. The provision of technical assistance is, of course, a continuing operation, the need for which would remain for the foreseeable future even If all the security problems of the Congo were to be solved.’[65]
Het was Thants intentie het programma door te zetten als de financiële middelen daarvoor aanwezig waren. Dat was niet zomaar geregeld. De kosten voor de ONUC-missie waren immens. Het totaalbedrag van vier jaar ONUC kwam neer op 433 miljoen dollar, waarvan ruim 52 miljoen dollar opging aan civiele operaties.[66] De missie stortte de VN in een financiële crisis.[67] Thant ging er vanuit dat de Congolezen langzaam maar zeker de functies van VN-medewerkers konden overnemen, waardoor de kosten voor het civiele programma zouden dalen. Sinds 1963 was dit op kleine schaal mogelijk, maar Thant onderkende dat de opleidingsprogramma’s nog jaren zouden moeten voortbestaan om de Congolezen zelfstandig hun staat te laten besturen.[68]
Judicature
De VN leverde ook een senior-consultant op nationaal niveau voor de rechterlijke macht. Daarnaast werd er in dit werkgebied ook een politie-instructeur aangesteld. Ook dit werkgebied kende grote problemen. Zo was er maar een handvol mensen met een juridische functie aanwezig en moest de eerste Congolese advocaat nog worden opgeleid. De eerste oplossing voor dit probleem, een noodgreep van de consultant, was het werven van buitenlandse juristen en advocaten.[69] Op termijn zouden deze werknemers vervangen moeten worden door Congolezen. Hier was dezelfde aanpak te zien als bij het werkgebied ‘Onderwijs’. Naast het aanwerven van buitenlands personeel begon de consultant plannen te schrijven voor het creëren van nieuwe juridische opleidingen (zie de ENA) en het hervormen van bestaande opleidingen aan de universiteit. Ook was de consultant bezig met het schrijven van nieuwe wetten en regels.[70] De politie-instructeur organiseerde trainingen voor Congolese agenten en kreeg daar vanaf 1963 hulp bij van Nigeriaanse politie-eenheden.[71] Het VN-jaarboek van 1962 meldde dat er sinds de start van het programma 166 agenten en enkele tientallen douanebeambten waren afgestudeerd.[72] Het politieprogramma was nochtans geen onverdeeld succes. Net als bij de militairen vonden er onder politieagenten veel muiterijen plaats.[73]
Een belangrijk feit in het licht van de analyse met de comprehensive efforts uit de Agenda for Peace is dat de juridische medewerkers van de VN meehielpen met het schrijven van een nieuwe Congolese grondwet. Dit proces startte in 1962 en werd de basis voor de hervorming van het Congolese rechtssysteem.[74] Dit nieuwe rechtssysteem moest de Loi Fondamentale vervangen.[75] Ook bij deze werkzaamheden ondervond de VN veel problemen. Politieke intriges en verdeeldheid zorgden ervoor dat het proces belemmerd werd. Daarnaast was de VN van rechtswege niet gemachtigd hard in te grijpen in de binnenlandse politiek in Congo.[76]
Een Ierse militair van de United Nations Force doet zich tegoed aan een verkoelend biertje. Foto VN
Conclusie
De drie onderwerpen openbaar bestuur, onderwijs en juridische/grondwettelijke zaken laten zien dat er tijdens de ONUC-missie in brede zin sprake was van wat dertig jaar later bij de VN zou worden gedefinieerd als post-conflict peacebuilding. Boutros-Ghali stelde in 1992 in zijn hoofdstuk over het multidimensionale karakter van post-conflict peacebuilding: ‘There is a new requirement for technical assistance which the United Nations has an obligation to develop and provide when requested: support for the transformation of deficient national structures and capabilities, and for the strengthening of new democratic institutions.’[77] Dit was dertig jaar eerder al het geval in Congo. Door middel van een uitgebreid civiel programma trachtte de VN de Congolese staat te behouden en te versterken. Secretaris-generaal Hammarskjöld kwam met een voor zijn tijd ongekend plan, zowel in omvang als in aanpak. Dit plan viel of stond met de veiligheidssituatie in het land. Daarom was de training van lokale veiligheidstroepen van groot belang.
De civiele operaties in Congo, waaraan honderden burgermedewerkers meewerkten, maakten deel uit van een geïntegreerde militair-civiele aanpak. De VN onderkende dat de civiele component hiervan het belangrijkste onderdeel was en dat de militaire component ondersteuning moest bieden. Na de vredesoperatie in Congo zou het ongeveer tien jaar duren voordat de VN een nieuwe vredesmissie zou autoriseren. De ervaringen in Congo hadden er diep ingehakt. Pas met de komst van Boutros-Ghali, in de optimistische beginjaren na de Koude Oorlog, werd er weer een begin gemaakt met multidimensionale vredesmissies. Maar zelfs toen was het ‘spook van Congo’ niet verdwenen. Boutros-Ghali vreesde aan de vooravond van de interventie in voormalig Joegoslavië dat de VN hetzelfde lot zou ondergaan als in Congo.
De aandacht voor training, onderwijs, economische aspecten, landbouw, financiën et cetera liet zien dat er op allerlei fronten werd gewerkt aan de wederopbouw van Congo. Hierbij werden bekende, maar ook onbekende paden bewandeld. De Consultative Group was een nieuw fenomeen, speciaal opgericht om tal van aan veiligheid gerelateerde civiele problemen in Congo het hoofd te bieden. Zo’n schaduwbestuur doet denken aan internationale autoriteiten zoals die in Cambodja, Bosnië, Kosovo en Oost-Timor in de jaren 90 werden opgezet. Kortom, post-conflict peacebuilding en de comprehensive approach mochten na de Koude Oorlog dan nieuwe benamingen zijn, de inhoud ervan was op ingrijpende en tot dan toe ongeëvenaarde wijze al dertig jaar eerder toegepast in een VN-operatie in Congo.
Verdere bronnen
Resolution 143 – S/4387: Resolution adopted by the Security Council at its 873rd meeting on 13 July 1960 [Calling on Belgium to withdraw its troops from the Congo (Capital Leopoldville)].
Resolution 145 – S/4405: Resolution adopted by the Security Council at its 879th meeting on 22 July 1960 [Calling upon Belgium to implement Resolution 143 (1960) on the withdrawal of its troops].
S/4417/Add.5: Second report by the Secretary-General on the implementation of Security Council resolutions S-4387 of 14 July 1960 and S/4405 of 22 July 1960: Addendum no. 5. Memorandum by the Secretary-General on the organization of the United Nations Civilian Operation in the Republic of the Congo.
* Ismail Boutaleb MA is onderzoeker bij het Nederlands Instituut voor Militaire Historie (NIMH). De auteur bedankt zijn collega prof. dr. Arthur ten Cate voor zijn advies en commentaar op eerdere versies van dit artikel. De titel van het artikel refereert aan het boek van Joseph Conrad uit 1899, Heart of Darkness. Daarin wordt de moeizame tocht van kapitein Marlow naar de nog onbekende binnenlanden van Afrika beschreven. Het boek geeft een huiveringwekkend beeld van het imperialisme en kolonialisme in de Congo-Vrijstaat ten tijde van de Belgische koning Leopold II.
[1] C. von Horn, Soldiering for Peace (New York, Van Rees Press, 1967) 251-252.
[2] Onder meer William J. Durch, Ernest W. Lefever en George Martelli schrijven over de militaire operatie van ONUC. Daarbij ligt vooral de nadruk op het behouden van de centrale staat. De strijd met Katanga wordt uitvoerig behandeld. Martelli is daarbij uitgesproken kritisch over het handelen van de VN. Ook Christopher Othen schrijft hierover, met als nadruk de buitenlandse huurlingen in dienst van de afgescheiden provincie Katanga. Harold K. Jacobson vormt een uitzondering. Hij richt zich specifiek op de civiele missie. Zijn visie wordt dan ook in dit artikel gebruikt.
[3] An Agenda For Peace van secretaris-generaal Boutros-Ghali (1922-2016) wordt gezien als een baanbrekend document en intellectueel fundament van de ‘multidimensionale’ vredesoperaties van na de Koude Oorlog. In dit document formuleerde Boutros-Ghali verreikende doelen om wereldvrede te bewerkstelligen. Hij schreef het in opdracht van de VN-Veiligheidsraad. In dit document probeert hij handen en voeten te geven aan manieren en middelen om crisisgebieden te stabiliseren.
[4] Boutros Ghali geeft de volgende definitie: ‘..action to identify and support structures which will tend to strengthen and solidify peace in order to avoid a relapse into conflict’, in: VN-document A/47/277 – S/24111 An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992. Het Brahimi-rapport (2000) spreekt van: ‘..activities undertaken on the far side of conflict to re-assemble the foundations of peace and provide the tools for building on those foundations something that is more than just the absence of war’, in: VN-document A/55/305 – S/2000/809: Report of the Panel on United Nations Peace Operations. 21 August 2000.
[5] Ernest W. Lefever (1919-2009) was werkzaam bij de Foreign Policy Studies afdeling van het Brookings Institution. Hij heeft meerdere boeken geschreven, waaronder Crisis in the Congo. A U.N. Force in Action en Uncertain Mandate. Politics of the U.N. Congo Operation. Deze boeken verschenen vlak na de ONUC-missie. Naast het Brookings Institution werkte Lefever ook bij het Washington Center of Foreign Policy Research aan de Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
[6] E. W. Lefever, Crisis in the Congo. A U.N. Force in Action (Washington, D.C., Brookings Institution, 1965) 17.
[7] Lefever, Crisis in the Congo, 7.
[8] Ibid., 9.
[9] Ibid., 7. Professor A.A.J. van Bilsen van het Belgische Instituut voor Koloniale Studies kwam in december 1955 met een voorstel om Congo in dertig jaar klaar te stomen voor onafhankelijkheid. Dit werd in België als veel te radicaal gezien.
[10] Lumumba vormde de Force Publique op 8 juli 1960 om tot de l’Armée Nationale Congolaise (ANC). Hij ontsloeg de Belgische generaal Emil Janssens en stelde zijn oom Victor Lundula aan als hoofd van de legermacht. Die stelde op zijn beurt Joseph Désiré Mobutu aan als zijn stafchef. Mobutu zou Congo van 1965-1997 met ijzeren hand regeren.
[11] Het huidige Mbanza-Ngungu. De plaats ligt in het westen van Congo tussen de havenstad Matadi en de hoofdstad Kinshasa.
[12] De hoofdstad van Congo, het huidige Kinshasa.
[13] C. Othen, Mercenaries, Spies and the African Nation that waged War on the World. Katanga 1960-63 (Gloucestershire, The History Press, 2018) 39-40.
[14] Frans-Congo staat ook wel bekend als de Republiek Congo of Congo-Brazzaville.
[15] Lefever, Crisis in the Congo, 11.
[16] Ibid., 12.
[17] Ibid., 12.
[18] Naast het besluiten tot het sturen van een troepenmacht werd ten eerste de Belgische regering opgeroepen zo snel mogelijk haar troepen uit Congo terug te trekken. Zie VN-document S/4387 (sinds omnummering in 1964 resolutie 143).
[19] Lefever, Crisis in the Congo, 33.
[20] I.J. Rikhye, Military Adviser to the Secretary General. U.N. Peacekeeping and the Congo Crisis (Londen, C. Hurst & Co, 1993) 330.
[21] VN-document S/4387. Resolutie 143.
[22] Enkele voorbeelden zijn de FAO (Food and Agricultural Organization) en het IMF (International Monetary Fund).
[23] VN-document S/4405. Resolutie 145.
[24] Harold K. Jacobson, ‘ONUC’s Civilian Operations. State-Preserving and State-Building’, in: World Politics 1 (1964) 84. Harold K. Jacobson (1929-2001) was professor in de politieke wetenschappen aan de universiteit van Michigan. Hij was gespecialiseerd in internationale betrekkingen, buitenlands beleid en instituties.
[25] Addendum nr. 5 is het memorandum van Hammarskjöld dat gaat over de resoluties 143 (14 juli 1960) en 145 (22 juli 1960).
[26] S/4417/Add. 5: 1.
[27] Jacobson, ‘Civilian Operations’, 84.
[28] Dr. Sture Linner (1917-2010) was een oude studievriend van Hammarskjöld. Ze studeerden aan de universiteit van Uppsala. Linner was diplomaat en academicus in de Klassieke talen en cultuur. Hammarskjöld kwam Linner in Liberia tegen toen hij daar bij een Amerikaans-Zweeds-Liberiaans mijnbedrijf werkte. De broer van Hammarskjöld, Bo, was directeur bij dat bedrijf. Zie R. Lipsey, Hammarskjöld. A Life (Ann Arbor, The University of Michigan Press, 2013) 390-392.
[29] S/4417/Add. 5: 2.
[30] Ibid., 2.
[31] Jacobson, ‘Civilian Operations’, 85.
[32] S/4417/Add. 5: 5.
[33] Yearbook of the United Nations 1960, 110. Beschikbaar via: https://www.unmultimedia.org/searchers/yearbook/page.jsp?volume=1960&page=1.
[34] M. Schoemakers, ‘Niets nieuws onder de zon? Nederlandse blauwhelmen in Kongo 1960-1963’, in: Militaire Spectator 167 (1998) (2) 68. Dit artikel beschrijft de redenen waarom Nederland een medische delegatie naar UNOC stuurde. Daarnaast geeft het artikel een mooi beeld hoe de civiele missie verliep en tegen welke problemen de Nederlanders aanliepen.
[35] Lefever, Crisis in the Congo, 24.
[36] UN Yearbook 1960, 115-116.
[37] Ralph Bunche (1904-1971) was een beroemd diplomaat en Nobelprijswinnaar. Hij zorgde voor een wapenstilstand tussen de Israëliërs en Arabieren in 1949. Afkomstig uit een arm Afro-Amerikaans gezin had hij zich opgewerkt tot academicus en diplomaat. Bunche was Personal Representative of the Secretary-General van 13 juli tot 27 augustus 1960.
[38] Lefever, Crisis in the Congo, 37.
[39] Von Horn, Soldiering for Peace, 199.
[40] Lefever, Crisis in the Congo, 37.
[41] Rosalyn Higgins is hoogleraar internationaal recht. Daarnaast was ze achtereenvolgens rechter en president van het Internationaal Strafhof in Den Haag. In het boek dat bij dit artikel is gebruikt richt ze zich op de juridische kant van ONUC.
[42] R. Higgins, United Nations peacekeeping 1946-1967 III Africa: documents and commentary (Oxford, Oxford University Press, 1980) x.
[43] President Kasavubu zette premier Lumumba op 5 september 1960 af. Hierop verklaarde Lumumba op zijn beurt op de radio dat hij Kasavubu had afgezet. Om de verwarring compleet te maken scheidden drie regio’s zich af van de regering-Leopoldville: Katanga (Moïse Tshombe), Zuid-Kasai (Albert Kalonji) en Orientale (Antoine Gizenga). De VN had begin 1961 met vier ‘regeringen’ te maken, die allemaal verklaarden legitiem te zijn. Lumumba was toen al van het politieke toneel verdwenen. Hij was eind 1960 gevangengenomen door stafchef Mobutu, die in Leopoldville een gooi naar de macht deed. Lumumba werd in januari 1961 vermoord. Deze ontwikkelingen, die binnen een paar maanden plaatsvonden, geven aan onder welke omstandigheden de ONUC-missie haar werk moest doen.
[44] E.W. Lefever, Uncertain Mandate. Politics of the U.N. Congo Operation (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1967) 28.
[45] VN-document A/47/277 – S/24111: An Agenda for Peace (1992).
[46] B. Boutros-Ghali, Unvanquished. A U.S.-U.N. Saga (Londen, I.B. Tauris & Co Ltd., 1999) 26.
[47] Marrack Goulding was van 1986 tot 1992 hoofd van de Peacekeeping Operations van de VN. In deze hoedanigheid maakt hij het einde van de Koude Oorlog mee en diende hij onder twee secretarissen-generaal: Pérez de Cuéllar en Boutros-Ghali. In zijn boek Peacemonger (Londen, John Murray Ltd., 2002) doet hij verslag van die tijd. Hij besteedt aandacht aan zowel de successen als de mislukkingen van de VN.
[48] Goulding, Peacemonger, 121.
[49] United Nations Operation in Somalia. De eerste missie duurde van april 1992 tot maart 1993. De tweede van maart 1993 tot maart 1995.
[50] United Nations Protection Force. Deze missie duurde van februari 1992 tot maart 1995 en werd daarna in drie afzonderlijke missies opgesplitst. Die afzonderlijke missies eindigden in december 1995.
[51] VN-document A/47/277 – S/24111 ‘An Agenda for Peace’ (1992).
[52] Het VN-jaarboek is een jaarlijkse uitgave van de VN. Een jaarboek beschrijft waar de VN in een specifiek jaar mee bezig is geweest. Natuurlijk zijn dat vredesmissies, maar ook onderwerpen als onderwijs, gezondheid, economie en sociale gelijkheid komen aan bod. De digitale jaarboeken zijn te vinden op https://unyearbook.un.org/. Voor dit artikel is gebruik gemaakt van de jaarboeken 1960-1964.
[53] Yearbook of the United Nations (1962) 81. Beschikbaar via: https://www.unmultimedia.org/searchers/yearbook/page.jsp?volume=1962&page=1.
[54] VN-document A/47/277 – S/24111.
[55] UN Yearbook (1960), 116.
[56] Ibid., 116.
[57] UN Yearbook (1961) 85. Beschikbaar via: https://www.unmultimedia.org/searchers/yearbook/page.jsp?volume=1961&page=1
[58] Ibid., 85
[59] UN Yearbook (1963) 7. Beschikbaar via: https://www.unmultimedia.org/searchers/yearbook/page.jsp?volume=1963&page=1
[60] Ibid., 8.
[61] UN Yearbook (1960) 112-113.
[62] UN Yearbook (1961) 84.
[63] UN Yearbook (1963) 10
[64] UN Yearbook (1962) 82. De jaarboeken van 1963-1964 geven geen cijfers met betrekking tot het aantal leraren-in-opleiding in het onderwijs.
[65] VN-document S/5784: 35, Report by the Secretary-General on the withdrawal of the United Nations Force in the Congo and other aspects of the United Nations Operations there. Dit rapport is geschreven door secretaris-generaal U Thant op 29 juni 1964. Een dag later zouden de laatste UNF-troepen Congo verlaten. U Thant (1909-1974) was van origine diplomaat. Hij volgde Hammarskjöld op na zijn dodelijke vliegtuigongeluk in Noord-Rhodesië (18 september 1961). Thant was tien jaar lang secretaris-generaal van de VN (1961-1971).
[66] VN-document S/5784, 36.
[67] Joachim Koops e.a., ‘The United Nations and peacekeeping’, in: J. Koops e.a. (red.), The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations (paperback editie; Oxford, Oxford University Press, 2017) 1-9, aldaar 4.
[68] VN-document S/5784, 27
[69] UN Yearbook (1960) 115.
[70] Ibid., 115.
[71] UN Yearbook (1963) 12.
[72] UN Yearbook (1962) 82.
[73] Jacobson, 100.
[74] UN Yearbook (1963) 11.
[75] De Loi Fondamentale (1960) was een voorlopige grondwet. Hierin werd bepaald dat Congo een parlementaire republiek werd.
[76] Jacobson, ‘Civilian Operations’, 101.
[77] VN-document A/47/277 – S/24111.