Image
Nederland heeft de laatste jaren veel ervaring opgedaan met geïntegreerde missies: stabilisatie- en opbouwmissies met een combinatie van defense, diplomacy & development. Al naar gelang de missie kan de onderlinge verhouding van die drie elementen verschillen. Waar in Uruzgan de nadruk in de beginfase vooral op stabiliteit (‘vechtmissie’) lag, verschoof het accent later in de missie naar duurzame ontwikkeling door NGO’s (‘opbouwmissie’) in een stabiele omgeving. Kunduz was vanaf het begin feitelijk een civiele missie die volledig in het teken stond van capaciteitsopbouw van politie en rule of law. Het zijn overeenkomsten en verschillen die ons tijdens onze missie in Kunduz aanzetten tot nadenken. Hoe houdbaar is deze benadering in de toekomst? Moeten of kunnen wij het allemaal zelf blijven doen? Of ligt de toekomst in specialisatie en samenwerking?
Met de geïntegreerde Politietrainingsmissie in Kunduz droeg Nederland bij aan de internationale inspanning die ervoor moest zorgen dat de Afghaanse bevolking in 2014 zelf het roer in handen kon nemen. De missie was een gezamenlijke en geïntegreerde inspanning van Buitenlandse Zaken, Veiligheid & Justitie en Defensie en richtte zich op het verhogen van de kwaliteit van de politie in de provincie Kunduz, het verbeteren van het justitiële systeem van aanklagers, advocaten en rechters en het versterken van de koppeling tussen de politie en justitie, de justitiële keten. In minder dan twee jaar tijd boekte Nederland aansprekende resultaten en legde het in Kunduz de basis voor een toenemend vertrouwen van de Afghanen in de eigen overheid. In de geïntegreerde Politietrainingsmissie traden burgers en militairen (nog) meer dan voorheen geïntegreerd op. Hierbij ging het om activiteiten op het gebied van training van politie en het versterken van het justitiële apparaat, die in gezamenlijkheid waren gericht op het brengen van veiligheid, recht en vertrouwen. Deze formule werd door de Afghaanse regering en menig coalitiepartner als een voorbeeld gezien.
Unieke Nederlandse benadering
In alle bescheidenheid mogen we zeggen dat Nederland tamelijk uniek is in zijn comprehensive benadering bij het ontwerpen, plannen en uitvoeren van missies. We merkten in Kunduz dat de Duitsers met bewondering keken naar hoe Buitenlandse Zaken, Veiligheid & Justitie en Defensie ogenschijnlijk moeiteloos samenwerkten en dat door het gezamenlijke voorbereidingstraject de verschillende rollen ook moeiteloos uitwisselbaar leken. Kunduz was een geïntegreerde missie met een civiele kern. Militairen (marechaussees) hadden een belangrijke taak bij het daadwerkelijk lesgeven aan de Afghaanse politie, waar de meeste militairen (infanterie) zorg droegen voor een veilige omgeving waarin les kon worden gegeven. De civiele kern werd vertaald in de nadruk van het Nederlands optreden op training en capaciteitsopbouw van de politie en, in het verlengde daarvan, de versterking van de justitiële keten. Met een militair randje voor beveiliging van de missie zelf, maar voor de veiligheid in de provincie Kunduz leunde Nederland volledig op Duitsland, dat als gebiedsverantwoordelijke zorg droeg voor de freedom of movement en de quick reaction force. Met de verdere integratie van samenwerkende ministeries en activiteiten lag de Kunduz-missie in het verlengde van de missie in Uruzgan. Maar de civiele vormgeving en het ontbreken van gebiedsverantwoordelijkheid leggen ook verschillen bloot.
In Uruzgan was Nederland gebiedsverantwoordelijk. Nederland was daarmee ook verantwoordelijk voor de stabiliteit in het gebied. Vooral in de beginfase moest stabiliteit met militaire middelen en continue aanwezigheid worden afgedwongen. Uit die tijd stamt ook het beeld van Uruzgan als vechtmissie. Dat beeld doet onvoldoende recht aan het toen al geïntegreerde aspect van de missie. (Militaire) aanwezigheid werd vooraf gezamenlijk door burgers en militairen beoordeeld op duurzaamheid. De vraag hoe en met welke middelen aanwezigheid kon worden omgezet in duurzame ontwikkeling was daarbij leidend. Duurzame ontwikkeling vormde ook de leidraad voor de eerste quick win projecten volgens het do no harm-beginsel. Met fysieke veiligheid werd de bevolking de eerste handreiking gedaan om economische activiteit weer op gang te helpen. Daarbij werd meteen gekeken naar hoe snel civiele partners deze eerste stappen konden uitbouwen naar duurzame ontwikkeling, inclusief capaciteitsopbouw van de lokale regering. Militaire aanwezigheid bleef noodzakelijk, maar was in dit stadium eerder gericht op het handhaven van stabiliteit in plaats van het actief af te dwingen.
Geduld
Kenmerkende factor van de geïntegreerde benadering in deze omvang is dat ze om strategic patience vraagt. De aanwezigheid van grote aantallen troepen blijft langdurig nodig, ook als het accent verschuift van het afdwingen van stabiliteit naar het faciliteren van duurzame ontwikkeling. Dat is een politieke, financiële en logistieke uitdaging gebleken. Onze conclusie is dat Nederland alléén te klein is om een grote geïntegreerde missie gedurende een langere tijd vol te kunnen houden. De Nederlandse deelname aan internationale missies in Afghanistan is geen geïsoleerde gebeurtenis. De veiligheid van Nederland wordt niet uitsluitend bepaald aan onze territoriale grenzen. Deelname aan internationale vredes- en veiligheidsmissies maakt deel uit van ons nationale buitenlands- en veiligheidsbeleid. Waar het verre buitenland steeds dichterbij komt (virtueel en in real time) zullen wij onze eigen veiligheid ook verder van huis moeten bevorderen. Afghanistan, Somalië, Libië, Mali, Syrië en Irak zijn daar voorbeelden van.
De ervaring leert ons dat de mate van geweld in dergelijke conflicten lastig voorspelbaar is en dat eenheden voldoende robuust moeten zijn om bij escalatie het hoofd boven water te houden. De jarenlange inzet in Afghanistan – Kabul, Kandahar, Baghlan, Uruzgan en Kunduz - heeft laten zien dat Nederland heel wat mans is, maar ook dat een geïntegreerde aanpak van stabiliteit naar duurzame ontwikkeling veel eist en kost. Nederland, maar ook partners worstelen met dezelfde capaciteitsvraagstukken, zeker in een omgeving met voortdurende bezuinigingen. Dat brengt ons bij de vraag of wij zelf alles moeten kunnen en of dat wij naar burden sharing en taakspecialisatie moeten zoeken en daarbij moeten kunnen vertrouwen op de inbreng van bondgenoten. In gesprekken hebben we gemerkt dat landen als Duitsland, Noorwegen en Zweden zich dezelfde vragen stellen. Ook het Verenigd Koninkrijk en zelfs de Verenigde Staten merken de gevolgen van een langdurige internationale inzet. Dat dwingt ons selectief te zijn. Waar heeft de Nederlandse inzet de meeste waarde?
Globalisering
Een grotere nadruk op optreden ver van huis confronteert de Nederlandse krijgsmacht met een ontwikkeling die zich in de economie al geruime tijd doet voelen: de druk van de globalisering. Globalisering is rechtstreeks van invloed op de rol die Nederland voor zichzelf ziet weggelegd in optreden in internationaal verband. Gezien de relatief hoge kosten van onze krijgsmacht (mensen en uitrusting) zou Nederland zich vooral moeten richten op inzet met een hoge toegevoegde waarde en een duidelijk Nederlands belang. Waarin excelleren wij op mondiaal niveau, en kunnen of willen wij op dat gebied een bijdrage leveren in internationaal verband? Als we deelnemen in een missie kunnen we de Nederlandse toegevoegde waarde als uitgangspunt nemen voor de beantwoording van de vraag hoe we deelnemen aan internationale operaties. Als we dat niet doen, lopen we het risico dat we een suboptimale bijdrage leveren tegen relatief hoge kosten; de operationele meerwaarde is twijfelachtig, de hoogwaardige operationele skills van mensen vermindert en het materiaal slijt. Als we inzetten op een te laag niveau van toegevoegde waarde concurreren we, volgens dezelfde beginselen van globalisering, met landen die dat ‘goedkoper’ kunnen. Het is niet voor niets dat binnen ISAF force protection en bewaking van bases wordt gedaan door landen die militair op een minder geavanceerd niveau kunnen opereren (Armenië, Mongolië) en daar vaak ook minder randvoorwaarden aan verbinden. Inzet op een te laag niveau leidt er ook toe dat we met een bijdrage moeten ‘leuren’.
Nederlandse kennis en kunde
De nadruk op (hoge) toegevoegde waarde vereist een systeem van complementariteit: voor wat Nederland zelf niet (meer) doet, moet het kunnen rekenen op anderen. Met de Kunduz-missie heeft Nederland dit feitelijk onderstreept. Als toegevoegde waarde hebben we kennis en kunde ingebracht op het gebied van de comprehensive approach, de 3-D benadering; meer concreet op het gebied politietraining en rule of law. Voor de veiligheid in de provincie en de logistieke ondersteuning vertrouwden we op de Duitsers, voor de medische afvoer op de Amerikanen. In feite hebben we met Kunduz een volgende stap gezet in de beantwoording van de voornoemde vraag of we zelf alles moeten kunnen en of we moeten kunnen vertrouwen op de inbreng van bondgenoten. Voor toekomstige inzet moeten we ons afvragen wat we zelf mee willen brengen en wat we over laten aan anderen, zonder dat we onze geloofwaardigheid binnen een bondgenootschap verliezen. Welke waarde voegt Nederland toe als complementair systeem binnen een internationale missie?
Nederlandse militaire capaciteiten
Nederland heeft unieke militaire capaciteiten die op zichzelf misschien niet indrukwekkend ogen, maar in bondgenootschappelijk verband schaars en zeer gewild zijn. Bijvoorbeeld de PATRIOT’s waarover binnen NAVO naast Nederland alleen de Amerikanen en de Duitsers beschikken. Momenteel is een gecombineerde Duits-Nederlandse PATRIOT-eenheid ingezet in Turkije ter verdediging van het Turkse luchtruim tegen mogelijke raketten vanuit Syrië. Daarnaast hebben we in nota’s en studies kenbaar gemaakt dat we willen investeren in nichecapaciteiten als cyber, speciale eenheden en UAV’s (Unmanned Aerial Vehicles). Een ander passend voorbeeld is de Nederlandse intell-capaciteit, zoals nu ook in Mali wordt ingezet en binnenkort in Irak en wederom in Afghanistan. Signal Intelligence (SIGINT) heeft in Afghanistan veel toegevoegde waarde gehad bij het vaststellen van whereabouts van insurgency. Dat geldt niet alleen voor ons eigen optreden maar ook voor dat van onze coalitiepartners. Nederlandse onderzeeboten blinken sinds jaar en dag uit en zijn een onmisbare schakel in de bondgenootschappelijke keten van maritieme capaciteiten. Voorts beschikt Nederland over air-to-air refuelling en (maritieme) mijnenbestrijdingscapaciteiten die in internationaal verband schaars en buitengewoon waardevol zijn. De inzet in Libië toonde dit aan.
Nieuwe capaciteiten
Naast deze tamelijk unieke (niche-)capaciteiten, heeft Nederland capaciteiten waarin we ons kunnen ontwikkelen als ‘uitblinkers’. Voor cyber, UAV’s en speciale eenheden spraken we het voornemen hiertoe al uit en zijn er vervolgstappen gezet. Behalve deze capaciteiten kunnen we ook denken aan airmedevac en MBMD (Maritime Ballistic Missile Defence); beide zijn schaars en hebben in hoge mate een toegevoegde waarde. Ze zijn bij internationale inzet nu vooral het domein van de Amerikanen en de Britten. Kleinere landen ontberen deze capaciteiten veelal. Voor Nederland zijn er voldoende mogelijkheden om toegevoegde waarde te leveren. Dit kan met hoogwaardige en unieke capaciteiten; waarin we uniek zijn en ons willen ontwikkelen. Zonder dat we zelf alles moeten kunnen en met het vertrouwen op de inbreng van bondgenoten. De vraag is hoe we dit kunnen verzilveren.
Het blijkt dat Nederland op voldoende terreinen excelleert om een aantrekkelijke partner te zijn in missies. Naast excellence op militair gebied heeft Nederland veel kennis opgedaan om veiligheid, stabiliteit, duurzame ontwikkeling en de rule of law geïntegreerd in te kunnen zetten. In een wereld waar conflicten en veiligheidsdreigingen vooral niet-statelijk van aard worden, is dat een asset. De ervaring leert ook (Kosovo, Afghanistan, Congo, Somalië) dat voor stabilisatie van niet-statelijke conflicten een lange adem vereist is. De meeste landen beschikken daar niet meer over als het gaat om de eigen capaciteit. Misschien moeten wij dan meer over de grens kijken en kunnen wij met een combinatie van assets van like-minded partners langer meeblazen. Wij denken daarbij meer aan complementaire modules dan aan nationale contingenten. In de praktijk vertaald: de missie in Kunduz had ook bijvoorbeeld vorm gegeven kunnen worden met Duitse civiele politie beschermd door Nederlandse militairen en een gecombineerd Nederlands-Duitse aansturing van de rule of law. Zo zijn vele varianten mogelijk waarbij Nederland in een internationale missie bouwstenen als geïntegreerd management, militaire excellence en duurzame ontwikkeling in verschillende vormen en combinatie kan inbrengen.
Proces van internationale integratie
De Nederlandse missies in Uruzgan en Kunduz zijn belangrijke stappen geweest in een proces van verdergaande internationale integratie. Met deze missies heeft Nederland laten zien op een hoogwaardig niveau te kunnen deelnemen in internationale veiligheids- en stabilisatiemissies. Wel hebben deze missies aangetoond dat Nederland niet alles zelf over een langere periode zal kunnen volhouden. De toekomst van de Nederlandse deelname ligt naar onze mening in de afweging dat we meedoen op gebieden waarin Nederland excelleert en waar de toegevoegde waarde van een Nederlandse inbreng hoog is. Dat kan met de inbreng van eenduidige modules, maar het kan ook via een gecombineerd en complementair aanbod met like-minded landen. Dat kan wennen zijn. Het vergt vertrouwen in de bondgenoten en de wil om van elkaar te leren.